聚焦《甘肃省农村扶贫开发条例》

为实现甘肃与全国同步进入小康社会提供法律保障

——聚焦《甘肃省农村扶贫开发条例》

　　2012年3月28日，省十一届人大常委会第二十六次会议审议并通过了《甘肃省农村扶贫开发条例》(以下简称条例)，已于5月1日起施行。这是我省关于农村扶贫开发的第一部地方性法规。该条例的出台，是我省扶贫开发工作的一个里程碑，不仅标志着我省扶贫开发工作进入了依法推进的新阶段，而且为实现甘肃与全国同步进入小康社会提供了法律保障。

　　扶贫攻坚任重道远 期待法制保驾护航

　　消除贫困现象，实现共同富裕，是社会主义的本质要求。依法保障贫困人口的合法权益，促使贫困人口共享改革发展成果，既是贫困地区和贫困人口的共同期待，更是推进扶贫开发工作科学发展、可持续发展的必然要求。我省是全国扶贫开发工作的重点省份之一。同时，也是全国最早有计划、有组织、大规模开展扶贫工作的省份。近30年来，作为国家扶贫开发工作的主战场，我省扶贫开发工作经历了三个不平凡的阶段：第一阶段从1983年至1993年，开了全国区域性扶贫开发的先河，限期解决了一些最贫困地区农村“食不果腹、住不遮风雨”的绝对贫困问题。第二阶段从1994年至2000年，实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，基本解决了“一方水土不能养活一方人”的问题。第三阶段从2001年至2010年，实施《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》，基本解决了生存和温饱问题，扶贫开发整体上从以解决温饱为主要任务阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段，基本建立了低保维持生存、扶贫解决发展的工作机制和制度保障。

　　在长期的扶贫开发工作中，我省根据中央和省委、省政府有关的精神要求和决策部署，创造性地开展了工作，探索形成了一套行之有效、科学配套的扶贫开发工作体制机制，扶贫开发逐步走上了科学发展的轨道。建立了开发式扶贫与社会保障有效衔接，专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相互支持，努力争取中央和兄弟省区市及有关单位对口帮扶、东西扶贫协作和群众自力更生相结合等工作机制和队伍体系。在扶贫开发的各个阶段，我省根据中央的政策和要求，结合省情，成功地进行了群众参与式整村推进、财政扶贫资金要素分配法、重点县扶贫开发工作考核、“两后生”培训集团作业、整乡整流域推进等探索，许多做法在全国有开创意义。这些经验和成功做法，亟须以法律形式予以规范。

　　我省的扶贫开发工作虽然取得了显著成效，但整体贫困现象依然存在，仍然是制约全省经济社会发展的最大拦路虎。如2011年，我省农民人均纯收入只有3909元，在全国排序中处于倒数地位。我省全面小康的实现程度只有62.7％，比全国平均水平低17.4个百分点，比西部平均水平低8.7个百分点。按照国家2300元扶贫新标准，我省2011年测算的贫困人口约1300万人，其中扶贫对象800余万人，高于国家分解基数722万人的数据。

　　贫困面大、贫困程度深，扶贫攻坚任务重和新阶段扶贫工作的特点，要求我们扶贫工作既要靠行政手段，又要靠法律手段，走法制化管理的轨道。

　　历时三年十易其稿，符合省情民愿，正当其时

　　在扶贫任务非常繁重的省份，如何探索实现扶贫攻坚的法制化，是一个极具挑战性的新课题。在长期的扶贫开发工作中，我省结合本省实际，坚持不断创新，在实践中探索形成了一些行之有效的经验和办法，扶贫开发工作不断走上规范化管理的轨道，为我省的扶贫立法创造了条件。同时，贫困地区广大干部群众也在期待着农村扶贫开发的法制化管理。2009年，在省十一届人大二次会议上，有19名省人大代表联名提出《关于制定甘肃省农村扶贫开发条例》的建议案，并列入当年立法调研计划，及时得到了省人大及其常委会的高度重视，掀开了甘肃扶贫立法的序幕。在省人大农业与农村委员会牵头组织下，省扶贫办、省政府法制办人员制定了详尽的立法计划，开展了一系列工作。在广泛调研、学习外省经验、充分征求各方意见的基础上，2009年7月形成了条例初稿。

　　2010年10月，省人大常委会和省政府将条例正式列入2011年立法计划，进一步加快了扶贫立法步伐。条例先后经过调研、起草、论证、修改等一系列程序后，于2011年11月4日经省政府第93次常务会议讨论审查。2011年5月、7月、9月和10月，省人大农业与农村委员会、省人大常委会法工委、省政府法制办分别主持召开有关座谈会、协调会，邀请相关咨询专家和省扶贫开发领导小组各成员单位负责人参加，多次向有关省直部门、市州县政府、各级扶贫部门书面征求意见。

　　2011年11月23日，省十一届人大常委会第二十四次会议对条例(草案)进行了初次审议。会后，围绕常委会组成人员和省人大农业与农村委员会的审议意见，省人大法制委、常委会法工委会同省扶贫办从三个方面开展了条例的修改、论证工作：一是对一审中提出的修改意见逐条进行了认真研究，将草案修改后印送省直有关厅局、市州人大常委会和常委会立法顾问、立法联系点、各级扶贫机构广泛征求意见。二是根据各方面反馈的意见建议，对草案再次进行修改完善，印送有关专家征求意见。三是召开专家论证会，重点围绕农村扶贫的对象和范围、扶贫措施、扶贫规划的制定等问题进行了论证。之后，根据论证会的意见、建议，对草案又一次进行了认真推敲和全面修改。

　　2012年3月28日，经省十一届人大常委会第二十六次会议二审，《甘肃省农村扶贫开发条例》终获通过，正式出台。

　　在没有上位法可循的情况下，我省扶贫立法历时三年，召开相关专题会议20多次，征求意见30多次，十易其稿，凝聚了各方面的智慧和真知灼见。条例全面贯彻了中央扶贫开发工作会议和《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)年》的新精神、新要求，总结概括了我省多年来扶贫开发工作的成功经验，借鉴了兄弟省区已经出台的扶贫法规，从立法上明确了我省扶贫开发工作的基本制度和基本规范。正如省人大常委会委员、省人大农业与农村委员会副主任委员、省人大常委会农业与农村办公室主任朱红所言：“条例符合甘肃实际、符合甘肃人民的愿望，为扶贫开发提供了强有力的法律武器，正当其时。”

　　《甘肃省农村扶贫开发条例》十大亮点

　　作为地方创制性立法，《甘肃省农村扶贫开发条例》把具有地方特色的经验、做法与国家扶贫开发“十二五”规划纲要结合起来，内容丰富，具有鲜明的时代特征和较强的地方特色。条例共九章五十条，包括总则、扶贫对象和范围、扶贫规划、扶贫措施、项目管理、资金使用、监督检查、法律责任、附则。

　　亮点一：强调建立专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫为一体的扶贫开发工作格局

　　条例第四条规定：县级以上人民政府应当建立专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫为一体的扶贫开发工作格局，将农村扶贫开发与社会主义新农村建设、生态建设、环境保护、城乡一体化目标统筹推进。

　　亮点二：将扶贫开发纳入政府常规工作，工作经费纳入本级财政预算

　　条例第六条规定：有农村扶贫开发任务的县（市、区）应当设立农村扶贫开发主管机构或者配备专职工作人员，重点乡（镇）应当配备农村扶贫开发专职工作人员。

　　条例第七条规定：县级以上人民政府应当将农村扶贫开发工作纳入经济社会发展规划，工作经费纳入本级财政预算，并建立与本地区经济发展水平相适应的财政扶贫资金投入增长机制。

　　亮点三：按本省实际制定扶贫标准、确定重点扶贫范围，动态管理扶贫对象

　　条例第十条规定：省人民政府根据本省农民年人均纯收入、自然资源条件、基础设施状况和经济社会发展水平等，制定不低于国家扶贫标准的本省扶贫标准。

　　扶贫标准和扶贫范围的确定与调整，由省农村扶贫开发主管机构根据实际拟订方案，报省人民政府批准。

　　条例第十一条规定：农村扶贫对象是指年人均纯收入低于本省扶贫标准，并具备劳动能力的农村人口。

　　县级以上人民政府农村扶贫开发主管机构应当建立扶贫对象档案，实行动态管理。

　　条例第十二条规定：本省农村扶贫开发工作的重点范围是：

　　（一）国家确定的六盘山片区、秦巴山片区、四省藏区范围内的本省县（市、区）；

　　（二）国家确定的“两西”农业建设项目区的重点县（市、区）；

　　（三）省人民政府确定的农村扶贫开发工作重点县（市、区）、重点乡（镇）、重点村及连片特困片带。

　　省人民政府确定或者调整农村扶贫开发工作重点范围时，应当对少数民族地区、革命老区、自然灾害频发区等地区给予倾斜。

　　亮点四：行业发展规划要与扶贫规划相衔接

　　农村扶贫开发规划是全省国民经济和社会发展总体规划的重要组成部分，是推进扶贫开发的基础工作和主要依据。

　　条例第十五条规定：县（市、区）扶贫开发主管机构应当依据本级农村扶贫开发规划，统筹项目，制定整村推进连片开发项目实施方案，确保项目到村、效益到户。

　　条例第十六条规定：有关部门制定行业发展规划时，应当与农村扶贫开发规划和区域发展与扶贫攻坚规划相衔接，优先落实贫困地区建设项目。

　　亮点五：制定专项扶贫措施，在政策及项目等方面向贫困地区倾斜

　　条例第二十三条规定：县级以上人民政府应当制定教育扶贫、就业扶助和解决因学、因病致贫返贫问题的措施和办法。

　　条例第二十四条规定：县级以上人民政府及有关部门应当支持和引导大型项目、重点工程和新兴产业开发项目在同等条件下向贫困地区倾斜，劳动密集型项目优先向贫困地区转移。

　　条例第二十五条规定：各级人民政府应当对在贫困地区服务的农业、教育和医疗卫生等领域技术人员在职称晋升、职务聘任中给予优先。

　　亮点六：将联村联户为民富民这一全局性、战略性的强固之策融入法规

　　条例第二十六条规定：县级以上人民政府应当建立扶贫对口帮扶制度，明确国家机关、企业事业单位和社会团体的帮扶对象和工作任务。国家机关、企业事业单位和社会团体应当制定落实扶贫对口帮扶计划，通过采取项目扶持、人才培养、信息技术服务等措施，帮助贫困村、贫困户提高增收致富能力。

　　条例第二十八条规定：县级以上人民政府应当制定优惠政策，鼓励和支持企业事业单位、社会团体、民间组织和个人到贫困地区，兴办科技、文化、卫生、体育、社会慈善等事业，从事科技推广、人才引进、人员培训、劳务输出、商务贸易等活动。

　　以上规定不仅使联村联户为民富民这一政策措施能够从法律制度层面上得以确认，具有较强的地方特色，而且也为动员和凝聚全社会的力量，形成强大的扶贫攻坚合力提供了法制保障。

　　亮点七：建立农村扶贫开发项目库，项目实施情况要接受社会监督

　　条例第三十二条规定：农村扶贫开发项目主管部门应当建立农村扶贫开发项目库，会同有关部门编制年度农村扶贫开发项目实施计划。

　　农村扶贫开发项目主管部门应当按照各自权限审批农村扶贫开发项目。农村扶贫开发项目一经批准，不得擅自变更；确需变更的，应当报原批准部门审批。

　　条例第三十四条规定：农村扶贫开发项目实施单位应当根据项目计划制定实施方案，定期向项目主管部门、财政部门报告项目实施进展及资金使用情况。

　　农村扶贫开发项目竣工后，由项目组织实施单位按相关标准组织验收，并向项目主管部门备案。项目主管部门根据需要进行复验和抽验。

　　项目实施单位应当将项目名称、地点、内容、投资规模、竣工时间和项目资金使用情况等向社会公示，接受社会监督。

　　以上两条规定明确了扶贫项目提出、项目决策及项目实施资金投入使用等过程中群众的主体地位和监督权利，以及项目公开、公示、公正的相关程序，为群众拿起法律武器，维护自身利益权益创造了条件，提供了保障。

　　亮点八：对扶贫资金的构成、分配投入及管理进行了规范

　　条例第三十八条规定：财政扶贫资金主要用于培育特色优势产业、农村劳动力技能培训、提高扶贫对象发展能力和改善基本生产生活条件；

　　扶贫贴息贷款主要用于支持能够带动贫困地区扶贫对象增加收入的种植养殖业、劳动密集型企业、农产品加工企业和市场流通企业；

　　社会帮扶资金由帮扶单位根据其意愿并与扶贫主管部门协商确定后，纳入年度农村扶贫开发项目计划；

　　社会捐赠资金按照捐赠者的意愿安排使用。

　　条例第三十九条规定：省人民政府有关部门应当建立投入增长机制，对扶贫开发重点县（市、区）的转移支付和项目扶持资金投入增幅应当高于其他县（市、区）水平。省级财政向国家重点扶持贫困县每年安排的专项扶贫资金，应当不低于中央财政投入本省专项扶贫资金要求的配套比例。

　　亮点九：对扶贫工作的监督检查与绩效考核进行了硬性约束

　　加强扶贫工作的监督与绩效考核，对及时处理资金使用、项目实施等过程中出现的问题，保证项目实施质量，提高扶贫资金使用效益具有重要作用。

　　条例第四十一条规定：县级以上人民政府应当建立健全农村扶贫开发工作绩效考核评价制度，将农村扶贫开发目标任务完成情况作为年度考核评价下级人民政府、各有关部门、事业单位、国有企业及其主要负责人员的重要内容。

　　条例第四十三条规定：农村扶贫开发项目主管部门应当将农村扶贫开发资金的分配及使用情况、扶贫项目计划及实施情况向社会公开。

　　亮点十：村民有权对扶贫开发资金使用情况及效益进行监督

　　条例第四十四条规定：村民会议、村民代表会议和村民有权对本村农村扶贫开发资金使用情况及资金使用效益进行监督。

　　此条规定不仅维护了贫困群众的权益，而且搭建了贫困地区广大干部群众反映摆脱贫困的愿望和诉求的渠道，发挥了贫困主体的作用。(薛斯远)