——1999年6月22日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上
                全国人大常委会法制工作委员会副主任    乔晓阳

        我受委员长会议的委托，作《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项的解释（草案）》的说明。
        今年5月20日，香港特别行政区行政长官董建华依据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）第四十三条和第四十八条第（二）项所赋予的职权，向国务院提交《关于提请中央人民政府协助解决实施〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉有关条款所遇问题的报告》。该《报告》称，香港特区终审法院今年1月29日就香港居民在内地所生子女的居留权案件所作的判决，扩大了原来根据香港《入境条例》香港永久性居民在内地所生中国籍子女获得香港居留权的范围，并认为这些子女无须经内地有关机关批准，即可进入香港特区定居。这一判决内容与香港特区政府对《基本法》有关条款的理解不同。香港特区临时立法会制定的有关法律规定，香港永久性居民在内地所生子女获得香港居留权，必须是在该子女出生时其父母双方或一方是香港永久性居民，并对居留权证明书作了规定。终审法院1月29日的判决宣布临时立法会制定的有关法律不符合《基本法》；认为《基本法》第二十四条第二款第（三）项所指的香港居民所生子女，是包括在其父或母成为香港永久性居民之前或之后所生的子女；《基本法》第二十二条第四款中对“中国其他地区的人”进入香港的限制不适用于这些人士。《报告》称，终审法院的判决，改变了香港现行的出入境管理制度，引起了香港社会广泛的关注和讨论，并可能引发严重的社会问题和后果。据香港特区政府的调查统计表明，根据这项判决内地新增加的符合具有香港居留权资格人士，至少一百六十七万（其中第一代约六十九万人；当第一代在香港通常居住连续七年以上后，其第二代符合居留权资格的人士约九十八万）。香港特区政府的评估显示，吸纳这些内地人士将为香港带来巨大压力，香港的土地和社会资源根本无法应付大量新进入的内地人士在教育、房屋、医疗卫生、社会福利及其他方面的需要，这将严重影响香港的稳定和繁荣。香港社会对该项判决是否符合《基本法》，提出了质疑和争论。香港社会的广泛民意均要求尽快解决这一问题。《报告》认为，由于终审法院的有关判决涉及应如何理解《基本法》的原则性问题，而内地居民进入香港的管理办法还涉及中央与香港特区的关系，因此，请求国务院提请全国人大常委会根据《中华人民共和国宪法》和《基本法》的有关规定，对《基本法》第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项作出解释。
        国务院研究了香港特别行政区行政长官董建华提交的《报告》，向全国人大常委会提出《关于提请解释〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项的议案》。全国人大常委会委员长会议审议了国务院的议案，认为议案中提出的问题涉及香港特别行政区终审法院1999年1月29日的判决对《基本法》有关条款的解释，该有关条款涉及中央管理的事务或中央与香港特别行政区的关系。《基本法》第一百五十八条第三款中规定，如香港法院在审理案件时需要对本法关于中央管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在作出终局判决前，“应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释”。终审法院在判决前没有按照《基本法》第一百五十八条第三款的规定提请全国人大常委会进行解释，而终审法院的解释又不符合立法原意。根据《中华人民共和国宪法》第六十七条第（四）项关于全国人大常委会解释法律的规定和《基本法》第一百五十八条第一款关于“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会”的规定，为了保证《基本法》的正确实施，由全国人大常委会就《基本法》有关条款进行解释，是必要和适当的。为此，委员长会议提出了《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项的解释（草案）》，并征询了全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会的意见。现将草案的内容说明如下：
        一、关于《基本法》第二十二条第四款
        《基本法》第二十二条第四款规定：“中国其他地区的人进入香港特别行政区须办理批准手续，其中进入香港特别行政区定居的人数由中央人民政府主管部门征求香港特别行政区政府的意见后确定。”《基本法》作出这一规定，是基于在内地与香港之间长期以来实行的出入境管理制度。按照该项制度，内地居民无论以何种理由赴港，均须向内地的有关机关提出申请，在获得批准后，须持有有关机关签发的有效证件方能进入香港。其中，香港永久性居民在内地所生子女的赴港定居安排，是在每天的赴港定居名额中划出专用定额，由内地有关机关协同特区主管机关对申请人的资格条件加以审查确认，然后分批发给当事人相应证件，这样当事人才能赴港定居。《基本法》第二十二条第四款的立法原意，正是肯定内地与香港之间长期以来实行的出入境管理制度，内地各省、自治区、直辖市的人，其中包括香港永久性居民在内地所生的中国籍子女，不论以何种事由要求进入香港特别行政区，均须依照国家有关法律、行政法规的规定，向其所在地区的有关机关申请办理批准手续，并须持有有关机关制发的有效证件方能进入香港特别行政区，但香港永久性居民在内地所生的中国籍子女已经依法取得香港永久性居民身份证的除外。这一立法原意，完全是为了保证内地居民有序赴港，是符合香港的整体利益的。
        二、关于《基本法》第二十四条第二款第（三）项
        《基本法》第二十四条第二款前三项规定：“香港特别行政区永久性居民为：（一）在香港特别行政区成立以前或以后在香港出生的中国公民；（二）在香港特别行政区成立以前或以后在香港通常居住连续七年以上的中国公民；（三）第（一）、（二）两项所列居民在香港以外所生的中国籍子女”。其中第（三）项关于“第（一）、（二）两项所列居民在香港以外所生的中国籍子女”的规定，是指无论本人是在香港特别行政区成立以前或以后出生，在其出生时，其父母双方或一方须是符合《基本法》第二十四条第二款第（一）项或第（二）项规定条件的人。这一立法原意体现了防止内地大量人口涌入香港，以利于维护香港的长期繁荣稳定。因此，《基本法》第二十四条第二款第（三）项与第二十二条第四款是密不可分的。
        为了在香港特别行政区成立后实施《基本法》第二十四条第二款的规定，1996年8月10日全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会根据其立法原意通过了《关于实施〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第二十四条第二款的意见》。筹委会通过该意见前，曾广泛听取香港各界的意见，并充分考虑了香港的实际情况和一贯做法。意见公布后，香港社会普遍认同。1997年3月10日，筹委会主任委员钱其琛在第八届全国人大第五次会议上所作的《全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会工作报告》中将筹委会关于实施《基本法》第二十四条第二款的意见向全国人民代表大会作了报告。1997年3月14日，第八届全国人大第五次会议通过了《关于全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会工作报告的决议》，批准了钱其琛的报告。香港回归后，香港特区临时立法会参照筹委会意见制定了有关法律。该项法律对有效地控制香港的人口增长起到积极作用。
        全国人大常委会对《基本法》第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项作出解释后，香港特别行政区法院在审理有关案件引用《基本法》中该项条款时，应以全国人大常委会的解释为准。全国人大常委会的解释不影响香港特别行政区终审法院1999年1月29日对有关案件判决的有关诉讼当事人所获得的香港特别行政区居留权。此外，其他任何人是否符合《基本法》第二十四条第二款第（三）项规定的条件，均须以全国人大常委会对该项规定的解释为准。
        关于《基本法》第二十二条第四款和第二十四条第二款第（三）项的解释（草案）和以上说明是否妥当，请审议。