关于《中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）》的说明
——1996年3月12日在第八届全国人民代表大会第四次会议上
全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会主任 顾昂然
各位代表：
根据全国人大常委会的决定，我向大会作关于《中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）》的说明。
刑事诉讼法是1979年制定的，施行以来，对于惩治犯罪，维护社会治安，保障公民权利，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，发挥了重要作用。刑事诉讼法规定的刑事诉讼的任务是，既要“保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子”，又要“保障无罪的人不受刑事追究”，“保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”。司法实践证明，刑事诉讼法规定的任务和基本原则是正确的。刑事诉讼法实施16年来，我国社会主义民主和法制建设不断发展，社会情况有了变化，司法实践中积累了不少经验，也反映出一些问题，需要总结实践经验，联系现代法制建设的发展，对刑事诉讼法进行补充修改。
近年来，一些全国人大代表提出议案，公、检、法等部门也提出意见，建议对刑事诉讼法进行修改。根据八届全国人大常委会立法规划，从1993年开始，全国人大常委会的工作部门会同中央有关部门，地方人大、政府和各方面的专家对刑事诉讼法实施的情况和问题进行调查研究，广泛征求意见，拟订了刑事诉讼法修正案（草案）。八届全国人大常委会第十七次会议初步审议后，根据全国人大常委会委员的审议意见和各方面意见，对修正案（草案）又作了一些修改，经八届全国人大常委会第十八次会议再次审议，决定提请八届全国人大四次会议审议。修正案（草案）对公、检、法进行刑事诉讼的各个环节，作了一系列重大修改、补充，刑事诉讼法的条文从164条增至225条，对进一步完善我国刑事诉讼制度，具有重大的作用。现将修正案（草案）的主要内容说明如下：
一、完善强制措施
为了查清犯罪、追究犯罪，对被告人或者犯罪嫌疑人需要根据情况，采取必要的强制措施。刑事诉讼法规定的强制措施，有拘传、拘留、取保候审、监视居住和逮捕五种。这些措施，对保障查明犯罪事实、追究犯罪，发挥了重要作用。存在的问题是，由于犯罪情况的日趋复杂，执法环境的变化，强制措施的有些规定，不能完全适应同犯罪斗争的实际需要，草案作了以下修改：
第一，关于收容审查。
收容审查是一种行政强制手段，对查明罪犯，特别是查清流窜作案和身份不明的犯罪分子，起了积极作用。但是，收容审查羁押时间较长，而且不经其他司法机关，由公安机关决定，缺乏监督制约机制，不符合刑事诉讼法的有关规定。
为了进一步加强社会主义民主和法制建设，更好地保护公民的人身权利，将收容审查中与犯罪斗争有实际需要的内容，吸收到刑事诉讼法中，对有关刑事强制措施进行补充修改，不再保留作为行政强制手段的收容审查。主要是，对不讲真实姓名、住址，身份不明和有流窜作案、多次作案、结伙作案的现行犯或者重大嫌疑分子，过去公安机关可以收容审查，现在改为公安机关可以先行拘留。并规定，这几种对象的拘留期限，可以延长至三十日。
第二，关于逮捕条件。
刑事诉讼法规定，对主要犯罪事实已经查清，可能判处徒刑以上刑罚的人犯，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕。其中，将“对主要犯罪事实已经查清”，作为逮捕的一个基本条件。逮捕的条件规定较严格，对防止以捕代侦有好处，但在实践中，某些犯罪嫌疑人的犯罪事实，有些已经查明，虽然主要犯罪事实尚未完全查清，仍然需要逮捕。因此，草案修改为，“对有证据证明有犯罪事实”，可能判处徒刑以上刑罚，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕。
第三，关于监视居住和取保候审。
近些年来，流动人口增加，基层组织有待加强，为了能够在新的情况下，有效地采取取保候审和监视居住，草案作了以下补充：1、除保证人外，增加了财产保证。2、规定了保证人应当履行的义务和承担的责任。3、明确了被取保候审和监视居住的人应当遵守的规定。同时，对取保候审、监视居住的对象、期限等，也作了具体规定。
二、进一步保障诉讼参与人的权利
保障诉讼参与人依法享有的诉讼权利，是刑事诉讼的一条重要基本原则。为了进一步保障被告人和被害人的诉讼权利，草案作了以下补充修改。
第一，不经人民法院判决不得定罪。
草案规定，未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。在人民检察院提起公诉以前，称为犯罪嫌疑人。同时规定，经人民法院依法审判，对证据不足、不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足、指控犯罪不能成立的无罪判决。
第二，修改律师参加诉讼的时间，保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。
被告人除自己行使辩护权外，有权委托律师进行辩护。刑事诉讼法规定，人民法院至迟在开庭七日以前，告知被告人可以委托辩护人。为了使律师能够有足够的时间，为辩护进行充分准备，将律师参加诉讼的时间提前。草案规定，在案件侦查终结移送检察院审查起诉之日起，律师可以作为犯罪嫌疑人的辩护人介入，了解案情，收集与本案有关的材料。同时增加规定，犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律帮助。
第三，保障被害人的诉讼权利。
被害人是犯罪行为的直接受害者，为了进一步保障其权利，草案增加了以下内容：1、被害人有证据证明对被告人应当追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究刑事责任的，有权向人民法院起诉。2、被害人有权申请回避。3、被害人可以委托诉讼代理人参加刑事诉讼。4、被害人不服第一审判决的，有权请求人民检察院提出抗诉。
三、完善庭审方式，对职能管辖、免予起诉等作了修改
人民法院、人民检察院和公安机关分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律，这是规范三机关在刑事诉讼活动中的职权和相互关系的原则。根据这个原则，为了更好地发挥三机关的职能作用，总结经验，对完善庭审方式、职能管辖和免予起诉等，作了修改补充。
第一，完善庭审方式。
为了更好地加强庭审，发挥控辩双方的作用，草案作了以下修改补充：1、发挥合议庭在审判中的决定作用。刑事案件由合议庭依法判决，只有疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请法院院长决定提交审判委员会讨论决定。2、人民法院受理公诉案件，对起诉书中有明确的指控犯罪事实，并且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的，应当开庭审判，至于证据是否确实，在法庭上由双方质证，进行核实，不需要在开庭前全面调查。3、凡是公诉案件，除依法适用简易程序审判的以外，检察机关都必须派人出庭支持公诉。4、由公诉人、辩护人向法庭出示证据，公诉人、当事人和辩护人可以对证据和案件情况发表意见，互相质证、辩论，充分发挥公诉人、辩护人在法庭审理过程中的作用。
第二，关于检察院自侦案件的范围。
根据公、检、法三机关分工负责、互相制约的原则，检察院自侦案件的范围，主要限于国家工作人员利用职务的犯罪。因此，草案规定，贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪，以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。至于其他刑事案件，由公安机关侦查，检察机关审查起诉。这样规定，一是，有利于检察机关集中力量，对贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职等犯罪案件进行侦查，这对加强反腐败斗争有重要意义；二是，检察机关可以对公安机关的侦查加强监督，发挥检察机关的监督职能作用。同时规定，国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。
第三，扩大不起诉的范围，不再使用免予起诉。
免予起诉，是检察机关对依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的犯罪分子，定罪但不予起诉的一项制度。免予起诉制度对于体现惩办与宽大相结合的刑事政策，和对轻微案件及时结案，发挥了一定作用。问题是，一，不经法院审判程序就定有罪，不符合法制的原则；二，实践中，对有些无罪的人决定免予起诉，侵害了被告人的合法权利；对有些依法应当判刑的，却给予免予起诉。
经与各方面反复研究，草案扩大了不起诉的范围，对犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以不起诉，不再使用免予起诉。
四、加强对刑事诉讼各个环节的监督
为了防止或者减少诉讼中的违法行为，正确适用法律，惩罚犯罪，保障无罪的人不受刑事追究，保护诉讼当事人的诉讼权利，草案对诉讼各个环节的监督，主要增加了以下规定：
第一，在总则中规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。
第二，人民检察院认为或者被害人提出，公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。
第三，对人民检察院抗诉的案件，第二审人民法院应当开庭审理。人民检察院提出抗诉的案件、第二审人民法院开庭审理的公诉案件，同级人民检察院都应当派员出庭。
第四，人民检察院发现人民法院的审理案件违反法律规定的诉讼程序，或者认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当向人民法院提出书面纠正意见。
刑事诉讼法修正案（草案）和以上说明，是否妥当，请审议。
全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会主任 顾昂然
各位代表：
根据全国人大常委会的决定，我向大会作关于《中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）》的说明。
刑事诉讼法是1979年制定的，施行以来，对于惩治犯罪，维护社会治安，保障公民权利，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，发挥了重要作用。刑事诉讼法规定的刑事诉讼的任务是，既要“保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子”，又要“保障无罪的人不受刑事追究”，“保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”。司法实践证明，刑事诉讼法规定的任务和基本原则是正确的。刑事诉讼法实施16年来，我国社会主义民主和法制建设不断发展，社会情况有了变化，司法实践中积累了不少经验，也反映出一些问题，需要总结实践经验，联系现代法制建设的发展，对刑事诉讼法进行补充修改。
近年来，一些全国人大代表提出议案，公、检、法等部门也提出意见，建议对刑事诉讼法进行修改。根据八届全国人大常委会立法规划，从1993年开始，全国人大常委会的工作部门会同中央有关部门，地方人大、政府和各方面的专家对刑事诉讼法实施的情况和问题进行调查研究，广泛征求意见，拟订了刑事诉讼法修正案（草案）。八届全国人大常委会第十七次会议初步审议后，根据全国人大常委会委员的审议意见和各方面意见，对修正案（草案）又作了一些修改，经八届全国人大常委会第十八次会议再次审议，决定提请八届全国人大四次会议审议。修正案（草案）对公、检、法进行刑事诉讼的各个环节，作了一系列重大修改、补充，刑事诉讼法的条文从164条增至225条，对进一步完善我国刑事诉讼制度，具有重大的作用。现将修正案（草案）的主要内容说明如下：
一、完善强制措施
为了查清犯罪、追究犯罪，对被告人或者犯罪嫌疑人需要根据情况，采取必要的强制措施。刑事诉讼法规定的强制措施，有拘传、拘留、取保候审、监视居住和逮捕五种。这些措施，对保障查明犯罪事实、追究犯罪，发挥了重要作用。存在的问题是，由于犯罪情况的日趋复杂，执法环境的变化，强制措施的有些规定，不能完全适应同犯罪斗争的实际需要，草案作了以下修改：
第一，关于收容审查。
收容审查是一种行政强制手段，对查明罪犯，特别是查清流窜作案和身份不明的犯罪分子，起了积极作用。但是，收容审查羁押时间较长，而且不经其他司法机关，由公安机关决定，缺乏监督制约机制，不符合刑事诉讼法的有关规定。
为了进一步加强社会主义民主和法制建设，更好地保护公民的人身权利，将收容审查中与犯罪斗争有实际需要的内容，吸收到刑事诉讼法中，对有关刑事强制措施进行补充修改，不再保留作为行政强制手段的收容审查。主要是，对不讲真实姓名、住址，身份不明和有流窜作案、多次作案、结伙作案的现行犯或者重大嫌疑分子，过去公安机关可以收容审查，现在改为公安机关可以先行拘留。并规定，这几种对象的拘留期限，可以延长至三十日。
第二，关于逮捕条件。
刑事诉讼法规定，对主要犯罪事实已经查清，可能判处徒刑以上刑罚的人犯，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕。其中，将“对主要犯罪事实已经查清”，作为逮捕的一个基本条件。逮捕的条件规定较严格，对防止以捕代侦有好处，但在实践中，某些犯罪嫌疑人的犯罪事实，有些已经查明，虽然主要犯罪事实尚未完全查清，仍然需要逮捕。因此，草案修改为，“对有证据证明有犯罪事实”，可能判处徒刑以上刑罚，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕。
第三，关于监视居住和取保候审。
近些年来，流动人口增加，基层组织有待加强，为了能够在新的情况下，有效地采取取保候审和监视居住，草案作了以下补充：1、除保证人外，增加了财产保证。2、规定了保证人应当履行的义务和承担的责任。3、明确了被取保候审和监视居住的人应当遵守的规定。同时，对取保候审、监视居住的对象、期限等，也作了具体规定。
二、进一步保障诉讼参与人的权利
保障诉讼参与人依法享有的诉讼权利，是刑事诉讼的一条重要基本原则。为了进一步保障被告人和被害人的诉讼权利，草案作了以下补充修改。
第一，不经人民法院判决不得定罪。
草案规定，未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。在人民检察院提起公诉以前，称为犯罪嫌疑人。同时规定，经人民法院依法审判，对证据不足、不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足、指控犯罪不能成立的无罪判决。
第二，修改律师参加诉讼的时间，保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。
被告人除自己行使辩护权外，有权委托律师进行辩护。刑事诉讼法规定，人民法院至迟在开庭七日以前，告知被告人可以委托辩护人。为了使律师能够有足够的时间，为辩护进行充分准备，将律师参加诉讼的时间提前。草案规定，在案件侦查终结移送检察院审查起诉之日起，律师可以作为犯罪嫌疑人的辩护人介入，了解案情，收集与本案有关的材料。同时增加规定，犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律帮助。
第三，保障被害人的诉讼权利。
被害人是犯罪行为的直接受害者，为了进一步保障其权利，草案增加了以下内容：1、被害人有证据证明对被告人应当追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究刑事责任的，有权向人民法院起诉。2、被害人有权申请回避。3、被害人可以委托诉讼代理人参加刑事诉讼。4、被害人不服第一审判决的，有权请求人民检察院提出抗诉。
三、完善庭审方式，对职能管辖、免予起诉等作了修改
人民法院、人民检察院和公安机关分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律，这是规范三机关在刑事诉讼活动中的职权和相互关系的原则。根据这个原则，为了更好地发挥三机关的职能作用，总结经验，对完善庭审方式、职能管辖和免予起诉等，作了修改补充。
第一，完善庭审方式。
为了更好地加强庭审，发挥控辩双方的作用，草案作了以下修改补充：1、发挥合议庭在审判中的决定作用。刑事案件由合议庭依法判决，只有疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请法院院长决定提交审判委员会讨论决定。2、人民法院受理公诉案件，对起诉书中有明确的指控犯罪事实，并且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的，应当开庭审判，至于证据是否确实，在法庭上由双方质证，进行核实，不需要在开庭前全面调查。3、凡是公诉案件，除依法适用简易程序审判的以外，检察机关都必须派人出庭支持公诉。4、由公诉人、辩护人向法庭出示证据，公诉人、当事人和辩护人可以对证据和案件情况发表意见，互相质证、辩论，充分发挥公诉人、辩护人在法庭审理过程中的作用。
第二，关于检察院自侦案件的范围。
根据公、检、法三机关分工负责、互相制约的原则，检察院自侦案件的范围，主要限于国家工作人员利用职务的犯罪。因此，草案规定，贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪，以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。至于其他刑事案件，由公安机关侦查，检察机关审查起诉。这样规定，一是，有利于检察机关集中力量，对贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职等犯罪案件进行侦查，这对加强反腐败斗争有重要意义；二是，检察机关可以对公安机关的侦查加强监督，发挥检察机关的监督职能作用。同时规定，国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。
第三，扩大不起诉的范围，不再使用免予起诉。
免予起诉，是检察机关对依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的犯罪分子，定罪但不予起诉的一项制度。免予起诉制度对于体现惩办与宽大相结合的刑事政策，和对轻微案件及时结案，发挥了一定作用。问题是，一，不经法院审判程序就定有罪，不符合法制的原则；二，实践中，对有些无罪的人决定免予起诉，侵害了被告人的合法权利；对有些依法应当判刑的，却给予免予起诉。
经与各方面反复研究，草案扩大了不起诉的范围，对犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以不起诉，不再使用免予起诉。
四、加强对刑事诉讼各个环节的监督
为了防止或者减少诉讼中的违法行为，正确适用法律，惩罚犯罪，保障无罪的人不受刑事追究，保护诉讼当事人的诉讼权利，草案对诉讼各个环节的监督，主要增加了以下规定：
第一，在总则中规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。
第二，人民检察院认为或者被害人提出，公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。
第三，对人民检察院抗诉的案件，第二审人民法院应当开庭审理。人民检察院提出抗诉的案件、第二审人民法院开庭审理的公诉案件，同级人民检察院都应当派员出庭。
第四，人民检察院发现人民法院的审理案件违反法律规定的诉讼程序，或者认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当向人民法院提出书面纠正意见。
刑事诉讼法修正案（草案）和以上说明，是否妥当，请审议。
