根据全国人大常委会2009年监督工作计划，十一届全国人大常委会第十次会议将听取和审议国务院关于转变发展方式、调整经济结构情况的报告。为配合此项工作，全国人大财经委由闻世震、汪恕诚、乌日图副主任委员负责，王明权、吕薇、朱继民、周坚卫委员等参加，于6月起组织开展了专题调研。调研组在北京召开座谈会，听取了国家发改委、科技部、工信部、财政部、商务部、人民银行、国家统计局等有关部门的情况汇报，听取了中国社科院、国务院发展研究中心等研究机构和行业协会的专家意见；赴安徽、甘肃、上海、山东等地调研，与当地政府有关部门座谈，实地考察企业，部分当地全国人大代表参加了调研活动。

    一、进展情况

    近年来，党中央、国务院以科学发展观统揽经济社会发展全局，高度重视转变发展方式和调整经济结构，各地区、各部门做了大量工作，取得了积极进展。2008年下半年以来，为应对国际金融危机带来的冲击和风险，党中央、国务院及时调整宏观经济政策，明确提出保增长、扩内需、调结构、重民生的总体要求，并要求“把加快发展方式转变和结构调整作为保增长的主攻方向”，有针对性地采取了扩大内需、调整和振兴十大重点产业、加强科技支撑等一揽子计划和政策措施，取得明显成效。当前，我国经济运行中的积极因素不断增多，企稳向好势头日趋明显，上半年国民生产总值增长7.1%，在转变发展方式、调整经济结构方面也取得一些新的进展。

    一是国内需求增长加快，消费对经济增长拉动作用有所增强。近年来特别是实施经济刺激计划以来，国内消费需求保持较快增长。2008年、2009上半年全社会消费品零售总额实际增长分别为14.8%、16.6%（剔除价格因素），同比分别加快2.3和3.7个百分点。农村消费开始提速，消费与投资增速差距进一步缩小，消费对经济增长的拉动增强，2008年、2009上半年最终消费支出对GDP增长贡献率分别为45.7%、53.4%。

    二是第三产业发展加快，三次产业结构发生积极变化。从2005年至2008年，三次产业结构从12.2:47.7:40.1调整为11.1:48.5:40.4。2009年上半年，全国第三产业增长8.3%，超过第二产业1.7个百分点，占GDP的比重提高到41.3%，对经济增长的贡献率为47.4%，对经济企稳回升发挥了积极作用。服务业内部结构有所改善，信息、物流、金融业等呈现加速发展态势。近年来，各地积极加快发展服务业，产业结构有所优化，一些中心城市已经初步形成以第三产业为主体的产业格局。北京市充分发挥首都优势，大力发展现代服务业，三产比重已连续多年超过70%。上海市以世博会为契机，优化服务业发展的政策环境，今年上半年三产比重达到57.7%，同比提高5.2个百分点。山东省今年安排服务业政府引导资金3亿元，带动社会投资140亿元，上半年服务业投资增长34%。

    三是以自主创新带动结构转型升级，高新技术产业增长较快。国家不断加大科技投入，积极推进自主创新成果产业化，发挥科技支撑经济增长的作用。鼓励企业加大研究开发和自主创新力度，使企业成为自主创新的主体，涌现出一批自主创新型的优秀企业。高新技术产业保持较快增长，医药、通讯、电子计算机等行业今年上半年增速均在11%以上。一些高技术产业集聚地发展较快，如安徽合芜蚌自主创新试验区高新技术产业增加值今年上半年同比增长24%。

    四是节能减排、淘汰落后产能取得积极进展。2006 -2008年单位GDP能耗累计下降10.08%,今年上半年继续下降3.35%。2008年、2009年上半年六大高耗能行业增加值同比增长分别为10%、4.2%，低于工业整体增速。能源利用效率进一步提高，重点企业的综合能耗指标呈下降趋势，2008年、2009上半年因结构优化带来的间接节能分别达到4400、2300万吨标准煤。淘汰落后产能力度加大，2006年至今，已累计淘汰落后炼铁产能6千多万吨、炼钢产能4千多万吨，淘汰小火电5400多万千瓦，关闭小煤矿1万多处。

    五是区域发展协调性进一步增强。近年来，中西部地区投资、工业增加值和GDP增长速度较快，区域发展呈现新格局。2008年，东部、中部、西部和东北地区GDP增长速度分别为11.2、12.2、12.4、13.4%。今年上半年，中、西部地区规模以上工业增加值分别增长6.8%、13.2%，比东部地区分别高0.9和7.3个百分点。

    二、主要问题

    我国国民经济虽然一直保持较快的增长速度，但在发展方式和经济结构方面仍存在一系列矛盾和问题，主要是经济增长过度依赖于投资需求和出口需求，过度依赖于资源能源消耗和环境承载，过度依赖于第二产业特别是重化工业的发展等。为此，党的十七大报告明确提出要实现经济发展方式“三个转变”，即促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。然而，转变发展方式、调整经济结构是一项长期而艰巨的任务，近年来这方面的工作有一定进展，但受多种因素制约，还未能实现实质性的转变。

    （一）经济增长与结构调整的关系未能得到很好协调。

    各地在应对国际金融危机、落实经济刺激计划的过程中，对保增长目标非常重视，但对调结构的要求在项目安排、政策措施上未能充分体现，一些地区未把“加快发展方式转变和结构调整作为保增长的主攻方向”落到实处。政府公共投资未能充分带动社会和民间投资，甚至还存在一定程度的“挤出效应”。基础设施领域垄断现象仍然比较严重，民营经济进入门槛过高。对产品有市场的劳动密集型企业、中小企业的发展，缺乏有效的资金和政策支持。从长期来看，结构调整搞得不好，经济回升的基础就难以稳固，并且可能给经济可持续发展带来新的矛盾和风险。

    “增长靠投资、投资靠贷款”，潜在金融风险增大。今年上半年，城镇固定资产投资增长33.6%，同比加快6.8个百分点，比正常年份大约高10个百分点；全国新增贷款7.37万亿元，同比多增4.92万亿元，是去年同期的三倍，为改革开放以来最高水平。当前的高投资是以积极的财政政策和适度宽松的货币政策为支撑的，投资项目的地方配套资金不足，一些新增项目的资金主要来源于地方政府以投融资平台方式获得的银行贷款，一些新增项目匆匆上马、前期工作不够充分，存在盲目扩产能、基础设施建设过于超前等现象。由于缺乏有效的监督机制和风险评价体系，未来有出现较大规模银行坏账的金融风险。

    （二）居民消费需求培育和发展不足，内需增长缺乏稳定的内生机制。

    我国消费率持续偏低，国内消费需求对经济增长的拉动作用明显不足。1990—2008年，我国消费率呈下降趋势，从1990年的62.5%降至2008年的48.6%。去年下半年以来，国家采取“家电下乡”、“汽车下乡”和增加城乡居民收入等措施，促进了居民消费增长，但这些措施具有临时性质，消费增长还缺乏稳定的内生机制。国内消费需求不能稳定增长，经济增长就只能进一步依赖投资与出口，不利于实现发展方式转变和经济结构调整。

    国民收入分配结构不合理，制约了居民消费能力的提高。近年来，在我国国民收入分配格局中，劳动者报酬在初次分配中比重偏低，居民收入在国民收入中比重偏低，城乡与行业间收入差距拉大。据有关部门测算，1997—2007年，劳动报酬占GDP的比重已经由53.4%下降到39.7%，而同期资本所得的比重由21.2%上升到31.3%。城乡居民收入比例由1990年的2.2:1，扩大到2000年的2.79:1，2008年进一步扩大到3.31:1。2008年，我国基尼系数为0.469，比2000年高0.057，贫富差距问题更加突出。2009年上半年，最高收入行业与最低收入行业的收入比例已达3.1∶1。居民收入偏低直接制约了消费能力，扩大内需缺乏内在动力。

    社会保障体系建设滞后，影响了城乡居民的消费意愿。近年来，政府在社会保障方面做了大量工作，取得一定成效。但与我国经济发展水平相比，国家公共事业和社会福利建设仍然滞后，社会保障覆盖面和保障水平偏低，住房贵、看病贵、上学贵等问题仍然比较突出。在城乡二元格局下，农民的养老保障制度尚未建立，进城务工农民的社会保障体系有待完善。因此，许多城乡居民特别是农村居民只能选择自我保障模式，有钱不愿花也不敢花，即期消费意愿和能力受到较大抑制。

    （三）产能过剩问题依然突出，落后产能市场退出机制不健全。

    据统计测算，全国目前共有19个行业呈现不同程度的产能过剩。如目前我国粗钢产能达7亿多吨，已经大大超过国内消费需求；国内水泥总产能达到17亿吨，产能过剩约3亿吨，今年上半年水泥投资同比增长78.6%；电力总装机容量达到7.93亿千瓦，比2000年底增长近5亿千瓦。去年10月份以来，在新一轮投资需求增长刺激下，各地继续盲目扩张产能，一些新开工项目未批先建或违规建设，加剧了产能过剩局面，钢铁、水泥、电力等行业尤其突出。调研中还发现，各地在风电、太阳能等高新技术项目建设上，也存在投资一哄而起、重复建设现象，需要加强规划和引导。

    缺乏有效的落后产能市场退出机制，是产能过剩问题长期难以解决的主要原因。近年来淘汰落后产能主要依靠行政手段，未能更多地运用市场机制与经济手段，效果有限。例如，目前淘汰落后产能的主要做法是与新增产能挂钩，上大压小，批新换旧，由于新项目一般规模更大，虽然微观上淘汰了一些落后产能，宏观上全行业产能总量反而增大，加剧了总量矛盾和结构矛盾。一些落后产能在项目审批时有合法手续，现有产品也有市场需求，如果没有完善的退出补偿机制和人员社会保障安排，淘汰落后产能的产业政策就难以得到有效贯彻实施。一旦市场好转，一些已经停产、本该淘汰的落后产能，又会恢复生产。这些落后企业资源能源消耗高，环境污染严重，但由于其生产成本未能真实反映资源环境代价，在与先进企业竞争中反而具有成本“优势”。例如，去年以来，随着固定资产投资加大，螺纹钢、线材等建设用钢需求显著增加，一些中小型钢厂包括违规建设的钢厂产销两旺，而大厂先进产能却得不到充分发挥。

    （四）自主创新能力不足，对经济增长的支撑作用有待加强。

    自主创新投入不足。2009年中央政府公共投资中用于重大科技专项、支持企业自主创新和高技术产业化的投资为325亿元，占全部总投资额的比例仅为3.6%。由于创新的经济风险和资金的需求量都比较大，在当前利润大幅下降的情况下，企业自主创新动力更加不足。山东省反映，90%的企业研发投入占销售收入的比重不足3%。

    自主创新的体制机制和政策措施有待完善。装备制造业等重点产业的共性关键技术研发投入大、周期长，企业通常难以独立承担，由于缺乏相应的公共服务平台，难以整合各方资源进行联合攻关。许多产业缺乏核心技术，对进口的依赖较大。中小企业特别是民营企业创新活动很难得到有效的资金和政策扶持，创新潜力尚未充分发挥。

    此外，区域经济发展差距依然较大等问题也制约着发展方式转变和结构调整，需要引起高度重视。

    影响我国经济发展方式转变的原因是多方面的，但从根本上来说，主要是对科学发展观认识和贯彻不到位，体制机制也存在诸多约束。特别是现行的中央和地方财政体制、干部任期考核制度，容易使地方政府及其领导追求GDP增长速度，而对经济发展缺乏统筹规划和长远战略，重视项目投资，忽视成本效益，忽视转变发展方式、调整经济结构的现实性和紧迫性。各级政府仍然掌握着重要资源的配置权力，在市场经济尚未完善的条件下，土地、资源、劳动力等主要生产要素价格容易被扭曲，不能形成有效的成本约束。

    三、几点建议

    当前，要以科学发展观为指导，进一步统一思想认识，认真贯彻落实中央的方针政策和战略部署，加强宏观调控，继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。要把应对危机、克服当前困难与实现可持续发展有机结合起来，在保增长的同时要更加注重推进结构调整，更加注重加快自主创新，更加注重加强节能环保，更加注重城乡统筹和区域协调发展，更加注重深化改革开放，更加注重保障和改善民生。根据调研情况，提出以下几点建议。

    （一）处理好“保增长”和“调结构”的关系，促进经济又好又快发展。

    要把保增长建立在提高质量、优化结构、增加效益、降低消耗、保护环境的基础上，努力形成新的经济增长点和竞争优势，加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级。根据经济形势发展变化，及时将宏观经济政策的重点从“保增长”转向“调结构”，为未来经济可持续发展夯实基础。

    当前，要切实防止一些地区重“保增长”、轻“调结构”的倾向，特别注重把握好、把握准政府公共投资的方向，突出调结构的内容。要注意防止出现新一轮的投资过热和重复建设，既要防止低水平生产能力的重复建设，也要防止高水平生产能力的重复建设。建设项目要从我国国情和当地实际出发，特别注重投资项目的投入与产出关系，强化投资约束，严格控制监督财政资金和银行贷款的使用方向，防止个别项目搞政绩工程和形象工程，努力提高资金使用效益。

    （二）完善国民收入分配体制和社会保障体系，培育居民消费需求自主增长机制。

    改革完善国民收入分配体制，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。注重培育和提高城乡居民消费能力特别是中低收入居民消费能力，增加居民的工资性收入和财产性收入。建立职工工资正常增长机制，继续提高对低收入群体、困难群体的财政补贴和社会保障标准。积极推进个人所得税制度改革，加强税收调节作用，抑制部分阶层、部分行业的过高收入。加快城乡社会保障制度建设，提高社会保险统筹层次，出台全国统一的社保关系接续转移办法，稳步提高社会保障水平。增加政府在教育、医疗等公共服务方面的投入，加快住房公积金制度改革，稳定居民消费预期，增强消费能力。完善农产品价格形成机制，切实研究解决农民工的社会保障问题，稳步提高农民收入。

    （三）加快重点领域改革，促进民营经济和第三产业发展。

    加快对铁路、电力、电信等垄断行业改革，规范、放宽行业准入。认真贯彻落实重点产业调整振兴规划，拓宽民间投资领域，大力发展个体私营经济和中小企业。积极发展产业集群，鼓励企业之间实行兼并重组，支持企业实施“走出去”战略。深化投融资体制改革，在加强监管和规范的前提下积极探索进一步放活民间金融。进一步完善中小企业发展的财税、金融政策，健全中小企业融资和信用担保体系，研究探索设立政策性的中小企业银行，切实解决中小企业融资难问题。大力推进信息化与工业化融合，加快发展现代服务业和生产性服务业，进一步提高第三产业比重。

    （四）更加重视节能减排，建立产业结构调整的长效机制。

    把建设资源节约型社会、环境友好型社会放在重要位置，大力发展低碳经济，狠抓节能减排，并以此作为结构调整的重要抓手，促进经济结构合理化。研究建立实行总量控制和排污权有偿使用及其市场交易制度，提高环境准入门槛。利用当前物价水平较低的有利时机，加快资源能源产品价格改革，完善资源税，适时出台环境税（碳税），运用税收手段抑制对资源能源产品过度需求的增长。完善土地流转制度，规范土地转让金管理。运用市场经济的手段促进结构调整，建立和完善落后产能退出机制。加强标准建设，通过适时修订国家技术标准、节能标准、环保标准、建筑设计规范标准等，引导结构调整和产业升级。

    （五）加强自主创新能力建设，促进产业优化升级。

    要把推进自主创新作为转变发展方式的中心环节，以重点产业、关键领域为突破口，加快实施重大科技专项，推进产学研结合，积极建设关键技术、共性技术研发平台，促进产业技术创新和优化升级。充分发挥企业作为自主创新主体的作用，完善企业自主创新的财税、金融激励机制和相关政策措施，适当提高中央政府公共投资中的技术改造和创新项目的投资比例，鼓励和引导企业增加研发投入。做强做大装备制造业，不断提高集成创新和国产化水平。

    继续实施区域协调发展战略，促进中西部地区加快发展。建议在研究评估西部大开发战略实施十周年政策措施效果的基础上，继续实施西部大开发战略，并赋予其更加具体实在的政策支持，如加大中央财政转移支付力度，加强水资源保护，大力发展循环经济，在重大基础设施建设上加大国家投资力度等。      

 

表1 90年代以来我国投资率、消费率及其对GDP的贡献率

资料来源：中国统计年鉴

表2 我国近年来能源消费与节能

 

资料来源：中国统计年鉴

表3 我国城乡居民收入差距及恩格尔系数变化