王明雯委员提问

全国人大常委会委员王明雯提问

[王明雯] 审计工作报告对进一步加强财政管理工作提出了“做好地方性债务过渡期政策安排，加快建立债务风险评估和预警机制，防范债务风险”的要求。《审计查出问题整改情况报告》中也指出了，政府债务管理还需要进一步加强，个别地方政府偿债压力较大。下面我想对财政部提四个方面的问题：一是在楼部长的报告中指出，2015年的地方政府债务是16万亿，负债率86%，总体债务风险可控。值得注意的是2014年末，地方政府或有债务还有8.6万亿，报告中也指出了这部分债务的监管难度大，存在一定的风险。请问，对于这部分债务如何处置和防控风险？我们在债务风险防控体系的建立和完善方面做了哪些工作？二是报告讲今年安排的置换规模是3.2万亿，实现了对当年到期债务的全覆盖，置换后可为地方减少2000亿的利息，并能够抵顶减收，但报告没有提供未到期债务利息的数据，这部分债务的偿还有无安排？另外，还有9000亿的逾期债务是否也要还款？综合这些因素，置换的规模是否还会增加？三是报告反映，一些地方政府存在违规举债、变相举债的情况，也明确表明要加大处理力度，但是很遗憾，有关情况依然不明，请问财政部对此是如何监管和处理的？四是今年由于土地出让金收入减少，一些省份财政收入下滑，有的地方连工资也发不出来，有些省份债务很重，债务率已经超过了警戒线，个别的省份甚至超过了200%，债务风险极大，请问财政部，有什么措施来解决这些地方控制风险和继续发展的矛盾？谢谢。

财政部部长楼继伟回答问题

[楼继伟] 谢谢王明雯委员的这个提问，这个提问都是尖锐的问题。我们面对这些问题，在全国人大的监督下，在国务院的领导下，采取了一些措施解决这些问题。首先，关于到期债务问题。地方到底有多少债务余额，在2013年上半年审计结果的基础之上，又一次在全国进行了自查和抽查。最后，确定地方政府债务余额截止去年底是15.4万亿，2015年地方政府债务限额是16万亿。本月22日，国务院就规范地方政府债务管理工作情况向全国人大常委会作了专题报告。这15.4万亿，也就是去年年末的地方债务余额数，债务率为86%，低于100%的警戒线，总体上是风险可控的，确实存在一些地区债务规模较大，偿还能力下降，个别地区存在发生局部风险的可能性。有一些地区仍旧违法违规举债、变相举债，或者为企业举债违规提供担保承诺。 还有一个问题，建立规范的地方政府举债融资机制任务是艰巨的，原来的融资平台市场化转型和或有债务的处置难度比较大。刚才说的债务是15.4万亿，指的是直接债务，还有一些或有债务。

这些风险如何防范？我们主要是指导和督促地方政府积极采取措施，切实防范和化解债务风险。一是规模控制，督促地方政府落实限额管理，地方政府的债务余额不得突破已经批准的限额。二是落实偿贷责任，督促地方政府统筹预算资金，偿还政府存量债务，必要时可处置政府资产。全国人大规定地方政府债务由省级发行，所以责任在省，如果有些县的债务率过高，那么这个省就有责任。三是发行地方政府债券，置换到期债务，降低利息负担，缓解当期的偿债风险。四是鼓励地方将有收入来源的项目通过政府和社会资本合作的模式进行改造，也可以化解一部分存量债务。

刚才讲到了存量债务的置换问题，今年8月份全国人大常委会批准的限额中含有15.4万亿存量债务，这15.4万亿中含1.06亿是过去批准发行债券的，除去这部分之外，剩余的那些通过银行贷款、融资平台等非债券方式举措的存量债务，国务院准备用三年左右的时间进行置换。 今年到期债务规模是3.2万亿，今年确定的置换额度就是3.2万亿，全覆盖了。分地区的规模，主要是根据审计和核查过各地到期债务情况分配。2016年及以后年度，省级政府可以在余额限额内发债，借新还旧。置换原则上由省级政府根据偿债需要、市场情况自行确定，中央政府不再硬性下达置换债务额度。但为了避免地方竞相发债对市场产生冲击，做好地方债券发行与国债发行平稳衔接，我们对它的进度做必要的组织协调。

截止12月11日，各地已经发行的置换债券3.18万亿，占当年额度的99%。7月份之前的置换债券利率，基本和国债利率持平。到11月份，基本上比国债利率高20至40个基点，市场化定价的水平逐步提高。原来为什么和国债持平呢？这是不正常的，因为有少数地方干预，现在慢慢逐步市场化了。我们说这个办法极大地缓解了地方到期偿债的压力，另外降低了地方利息的负担，债务成本由置换前的10%左右下降到3.5%，预计每年为地方节约利息支出2000亿。在目前土地收入减少的情况下发行置换债取得的资金，能够抵顶减收，可以使地方腾出一些资金用于重点建设。以上我说的是债务的情况。

有一些高风险地区，如何对它进行控制？这有个“稳增长”和“防风险”的关系问题。明年还需要置换到期的债务，还要报全国人大批准再给一定的新增额度。另外，明年初步计划是中央、地方都要增加赤字，那么地方就要发债。原则上来说，置换债的比重高，也就是说存量风险大的地区，新给的债务规模就少，不要再发那么多新债了。这样的话逐步地缓释风险。另外，也要督促高风险地区制定中长期债务风险化解规划，逐步通过控制项目的规模、压缩公用经费、处置存量资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金，消化存量债务。各地方政府应该建立债务风险处置的机制，尤其是做好预案。现在还有一些地方政府有违规举债的问题。今年我们加强了对地方政府举债融资行为的监管：一是严格要求地方只能在批准的限额之内发债，不能有其他形式，对新预算法实施后的地方政府违法违规举借的债务，一律不得纳入政府债务。二是及时制止一些市县违法违规对企业举债提供担保承诺的行为，及时整改并向社会公开。现在一些银行要求地方政府给予担保或者实质性的承诺，我们都坚决顶住，不允许。下一步我们要继续抓紧地方政府债务的监管体系建设，强化本级人大、上级政府、社会公众、市场对地方政府债务的监督。财政部驻各地的专员办将加大对违规举债和债务风险监控的力度。对地方违规举债担保的一律不得安排财政资金进行偿还，并由有关部门按照预算法第94条规定，对责任人员给予撤职、开除的处分，有关部门和银行要求地方政府出具担保，我们的说法，你让人家出了，人家就会被撤职、开除，这是法律规定，所以坚决顶住，不能再出现问题。

[王明雯] 由于置换债券的购买者还是商业银行，表现在财务报表上只是把科目从贷款挪到了投资，地方政府债务的风险还是留在银行内的，这样一个风险延后措施能否有效地化解债务风险？会不会造成金融系统的风险？谢谢。

[楼继伟] 这个问题是这样的，现在是向社会发债的，但实质上大头是向银行借的，我们采取刚才说的一些措施控制住了，不让债破了，债破了由省里负责，而省里是统借的，不会把风险传导到银行去。