询问：如何处理好所有权承包权经营权三者关系及农村基层组织建设问题

中国人大网讯 2014年12月27日上午，十二届全国人大常委会第十二次会议举行分组会，就推进新农村建设工作情况进行专题询问。

全国人大常委会委员李慎明提问说, 四中全会提出依法治国，首先是依宪治国，宪法中涉及农村所有制的不少。比如宪法第6条，中华人民共和国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制。第8条，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济，参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。国家保护城乡集体经济组织的合法权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。第10条，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他方式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。农业部下一步工作打算中说：大力扶持家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新兴农业经营主体。农业部工作打算中还说：抓紧落实农村土地承包经营权确权登记，这就需要从理论上讲清，所有权、承包权、经营权这三者之间的关系。小平同志也明确讲过，农业两个飞跃，家庭联产承包责任制没有改变所有制性质，但是要产生新的集体经济的合作组织形式的飞跃，建议当中没有着重谈到这一问题，不知道农业部对此有何打算？第二个问题关于加强农村民主管理和精神文明建设。这里首先提的是新修订的村民委员会组织法，不断完善村民自治各项制度，后面是加强农村基层党组织带头人队伍和党员队伍建设。就是说党支部和村委会的职责，可能在道理上、规定上可以讲清楚，但是现在党的基层组织和村委会的关系，存在的问题不少。我们党的一个优良传统是支部建在连上，当然这是相对于军队来说，但是加强党对基层领导也十分重要，尤其是“三农”领导，异常重要。现在的实际情况是，我们党的基层组织在一些农村是被削弱的。村委会选举大部分地方搞得好，但是有相当一部分有金钱介入，有家族介入，有宗教介入，甚至有黑社会介入。对农村的党支部建设和村委会的关系问题，对农村基层组织的建设问题，农业部和民政部不知有何实质性打算？

农业部副部长陈晓华回答提问说，我们国家实行的是土地的集体所有，这是有中国特色的，其他国家没有，这也是宪法明确的。我们的改革都要在这个框架下来推进，现在的问题是，如何来完善、探索集体所有制新的实现形式，如果还是过去的所有制形式，或者实现形式，就难以调动农民积极性。

李慎明委员又提问说，我知道现在全国有一万多个村镇实行集体经营，有的地方搞得确实不错。在这方面是否需要总结经验？

农业部副部长陈晓华回答说，我们也在总结，全国98%以上或者说99%的村是实行家庭承包，还有一部分是属于集体统一经营，这仍然是集体经济的一种实现形式。实现形式是要与时俱进的。我们改革30多年来，集体实现形式分两步走，第一步就是把所有权当中的经营权分给农民，所有权在集体，生产经营权在农户，就形成了双层经营。随着人口的变化，随着农民工进城，农村的社会结构已经发生了很大的变化。在这种基础上，承包的农户就需要或者有可能有条件把他的承包经营权再分离出来，分离给第三方，也就是一些专业大户、合作社等，让他们去经营。这样就形成了三权分置，即所有权、承包权、经营权三权分置。我们现在就是要坚持所有权，这是不能动摇的；稳定承包权，中央非常明确要有长期而有保证的承包经营权，放活经营权，只有这样才能逐步引导农民走向联合和合作，形成新的条件下的合作经营，也才能解决中国农村小规模、分散经营的问题，这是个长期的方向，要有一个过程。要解决好这个问题，就有一个确权的问题，如果要流转就得确权，不确权流转就会无序。我们现在确权有两个，一是集体所有权，这个工作基本上完成了，发证率已经达到90%以上。现在正在做的是对农户承包经营权的确权，这是面广量大的工作，非常复杂，中央要求五年左右基本完成。去年搞了三个省的整省推进，全国已经有1600个县在分步骤地开展这项工作，明年准备继续扩大试点。在这个确权过程中，面临着很多的矛盾和问题，需要基层探索来解决，但是总体上讲是比较平稳的。如果权利不确定清楚，就会为以后的流转埋下隐患，也很难实现农民的财产权利。我们现在谈“三新”，新的农业经营体系、新型农业经营主体、新型的职业农民，这三个“新”构成了农业今后发展的主导力量。下一步，从农业部来讲，一方面要积极培育这种新的经营主体，包括专业大户、家庭农场、合作社和产业化的龙头企业。现在实际上很多地方他们已经成为了生产经营的主力，所以这个要加大政策的倾斜力度。在培育新的经营主体的过程中，我们不能忽视一般的农户，他们在相当长时间内仍然是大多数，这是我们发展新型主体的基础。再有就是不断探索集体产权制度的改革，现在有关部门也在抓紧研究，并在组织试点。这个工作更加复杂，情况千差万别，城郊村、发达的村资产非常多，但是没有落到农民名下，就导致了监管的缺失，就会出现小官大贪。如果这个事情长期这样下去，就会给社会的稳定、给农村集体经济的发展带来很大的问题。所以，现在我们采取股份合作的办法来改造现在的这种集体经济。对广大农村而言要发展集体经济是一个艰难的过程，需要各方面支持、探索。所以，现在这两个改革是下一步需要做的。

民政部基层政权和社会建设司司长助理赵卫东回答提问说，刚才常委委员提到了基层组织建设问题，党组织和村委会的关系问题，还提到了选举中出现的问题。应该说，我们国家的村委会从1980年广西三岔公社合寨大队第一次民主选举产生了我们国家历史上第一个村委会以后，我们历经1982年宪法，确认了村委会的地位，1987年试行村委会组织法，1998年正式实行村委会组织法，到2010年进行修订，整个国家对村委会的法律地位是一个逐渐完善的过程。党对村委会制度建设，在十八大已经明确地确认基层群众自治制度是我们国家的基本政治制度。30年多村委会的发展，法律制度逐渐完备，从村委会乃至下面的村民小组一直在不停的完善过程中。党在我们国家处于领导地位，村级组织建设也是以党组织建设为龙头，在村委会建设当中，不断发挥党的领导作用。发展到现在，主要有两个方面：一是在民主选举上。从去年开始，民政部和中组部已经在对每年的两委（支部和村委会）的换届选举联合召开换届选举的调度会和部署会。从部分省的实施情况看，有一些比较成熟的做法，比如今年4月份结束的贵州省的换届选举，就是村支部先进行换届选举，通过法律程序推举党支部书记作为选举委员会的主任，由选举委员会组织选举工作，收到了比较好的效果，也在这个方面体现出党在村委会选举当中的作用。二是从全国已经推行了多年的，在民主管理上“四议两公开”，就是重大事项由村党支部提议，村党支部和村委会进行商议，党员大会审议，提交村民代表会议或者村民会议进行决议，最后就是决策公开、实施的结果公开，使村党支部、村委会对整个村工作的管理融合在一起。另外，从村委会人员构成上看，截至到今年，全国大部分地区已经进行了九轮换届选举，目前全国有58.6万个村，村委会组成人员有232.3万人，其中的党员有134.5万人，占57.9%。村委会和村支书一肩挑的情况也达到20万人，占村数的34.5%，从这个上也可以清晰地看到村党支部、党员在村委会、村民自治当中所发挥的作用。刚才提到选举中出现的一些问题。应该说我们国家农村特别是边远落后地方法律意识还是比较淡薄的。从选举上出现的问题看，还集中在城中村、城边村、经济条件相对好一点或者说是集体资产相对较大一些的地方，竞争确实有一些，这和农村目前的一些基本情况是相符的。58.6万个村，有部分村出现问题，我们不能说是普遍现象，而是个别现象。而村委会选举当中出现的贿选情况，每次换届选举地方党委政府都是高度重视的，一直采取高压的态势，这种情况并不普遍。解决个别出现的问题，我们认为，一是要加强普法宣传，每三年一次的换届选举是对群众的普法宣传。现在的上访群众对村委会换届选举出现问题的上访，实际上他们并不是反映个别问题，都是拿着我们印发的一些宣传资料、法律文件，这就是普法宣传进行得相对比较好的表现。二是要继续完善选举的法律体系，特别是村级的选举方案，需要政府给予更多的指导，特别是一些驻村干部，需要更多的指导。三是进一步加强村里民主决策、民主管理的程序建设。目前按照2010年人大新修订的村委会组织法，现在民政部对村村务监督委的建设加大了指导，相关问题也是村级组织权力过大的问题、权力监督缺失的问题。按照新的村委会组织法，我们在加大村务监督委员会的建设，在部分地区已经形成了村、支、监三委并立的情况，监督加大以后，会有效地杜绝这些情况的发生。

李慎明委员说，我对农业部、民政部同志的回答基本满意。我提一个建议，大力扶持家庭农场、专业大户、农民合作社，我个人建议“农民合作社”放在前面，接着是“家庭农场、专业大户、农业产业化龙头企业等”。我个人认为，城镇化的过程中，我们以后还是应该让更多的农民，特别是青年农民留在农村。这样的话，以农村合作化的形式把他们留在农村好。城市在短期内吸引大量的人比较困难，农民通过自己种地，通过新型合作化，实现规模经营，增加经营效益，通过兴办农副产品加工企业等多种方式，提高劳动生产率，把更多的农民留在土地上、留在农村，对于建设美丽乡村至关重要。所以我们首先提倡的是农民合作化的部分，其次才是家庭农场和专业农业大户。因为家庭农场和专业大户把土地承包起来，经营权全部集中到手里。现在集约化程度发展非常快，科技发展水平非常高，这样就只有很少人在土地上耕作，其他农民在到城里遇到困难的时候，回到农村又没有生产资料了，一部分农民和生产资料不能结合的时候，可能就会出问题。