全国人大财经委关于做实养老个人账户完善制度模式的研究
养老保险个人账户的“空账”运行一直以来是影响养老保险制度发展和完善的瓶颈，也是社会普遍关注的突出问题。本世纪以来，尽管从中央到地方都十分重视，并投入了大量的财政资金去做实个人账户，但和不断增加的“空账”相比还是杯水车薪。党的十七大提出的建立城乡统一的社会保障制度体系、正在推行和试点的农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度都对已经建立了30多年的城镇职工养老保险制度提出挑战，迫切要求尽快明确基本的制度模式。本课题在深入研究总结我国城镇职工基本养老保险历史发展和制度模式演变的基础上，提出了通过完善基本养老保险制度模式，解决个人账户“空账”问题的改革方案，希望能对“十二五”期间养老保险制度的改革和完善提供一些参考。
一、养老保险制度模式的变迁及个人账户空账问题
新中国建立以来，我国社会养老保险的制度模式经历了“社会统筹”、“社会统筹和个人账户相结合”（以下简称“统账结合”）、“社会统筹和个人账户分立”（以下简称“统账分立”）三个阶段。
第一阶段是解放初到上世纪80年代末。这一时期社会养老保险制度模式是“现收现付”的社会统筹制度。1951年政务院颁布的《劳动保险条例》规定，企业按照职工工资总额的3％缴纳劳动保险金，其中的30％建立全国劳动保险总基金，其余的70％为省级劳动保险调剂金和基层工会管理的劳动保险金，中华全国总工会负责全部基金的统筹调剂，各基层工会负责具体业务工作，各级政府的劳动行政机关负责监督。这种“现收现付”的社会统筹养老模式，强调互济、公平，均衡了企业的退休费用负担，保障了职工退休后的基本生活。“文革”时期，工会组织被解散，这一制度也遭到破坏。80年代初，各地政府组织开展了退休人员养老费用的社会统筹试点，1986年起国务院要求在全国以县市为统筹单位建立“现收现付”的养老保险社会统筹制度。同年开始推行的劳动合同制规定，国营企业劳动合同制职工要按照本人工资的3％缴纳养老保险费，这一规定开创了我国个人缴纳社会保险费的先例，也可以看作是个人账户制度的雏形。但这一阶段的个人缴费更多地是体现一种义务，也是为了解决养老保险基金不足的问题，所以将个人缴费纳入统筹基金实行互济。
第二阶段是上世纪的后十年。这一时期社会养老保险制度模式的主要特征是社会统筹和个人账户相结合。进入90年代后，人口老龄化对养老金支付可能带来的压力、西方福利国家的教训、新加坡的公积金制度和智利的养老金改革以及国内经济体制改革的基本经验都对社会保障制度改革产生了很大影响。1991年国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了养老保险费由国家、企业和个人三方负担的原则，并对提高养老保险统筹层次提出了要求。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步明确提出，城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。养老保险制度模式开始由“现收现付制”向“部分积累制”过渡。这一新的制度模式理论上综合了“现收现付”和“积累制”两种制度模式的优点，但在实际操作上存在巨额的制度转轨成本，即要在保障当期退休人员养老金足额发放的同时，还要另筹一笔钱为在职职工积累个人账户资金。由于没有新的资金来源，各地不可避免地出现了将个人账户基金的一部分或全部用于当期退休人员的养老金发放，导致了个人账户的“空账”。到1999年底，全国基本养老保险个人账户累计记账额约1000亿元，其中绝大部分被“挪用”。
第三阶段是本世纪以来。这一时期是社会养老保险制度目标模式发生重大变化的时期，其显著特征是基本养老保险制度模式正在由过去的“统账结合”变为事实上的“统账分立”。这个变化是由做实账户带来的。为了解决社会养老保险个人账户的“空账”问题，国务院从2000年末开始相继选择了辽宁等省开展做实个人账户的试点。2005年国务院在总结东三省试点经验的基础上发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，要求各地逐步做实个人账户。按照文件规定，企业缴费不再划入个人账户，个人账户完全由个人缴纳本人工资的8％构成。社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理，社会统筹基金不能占用个人账户基金。截至2009年底，全国有13个省市不同程度地做实了个人账户，其中辽宁省是唯一在中央财政的大力支持下按照8％全额做实了个人账户的省份，吉林省和黑龙江省是按照5％做实个人账户，其余10个省市都只是按照3％做实了个人账户，这13个省份共做实个人账户基金1570亿元，仅占到目前个人账户累计记账额17609亿元的8.9 %，“空账”的金额仍高达16039.4亿元。“空账”问题的严重性并不仅仅是现有的资金缺口，还有“空账”的规模在继续大幅度的增加。如2009年的个人账户“空账”额比上年新增了2484.7亿元，远远超过了从2000年以来全国共做实个人账户总额的1570亿。另外，目前的“空账”仅涉及城镇企业基本养老保险已参保的2亿多职工，如果考虑现行制度的扩面，以及机关事业单位养老保险制度改革、退役转业军人等和现行制度的衔接，按照视同缴费年限需要填补的个人账户，资金缺口将会更大。所以，必须尽快解决个人账户“空账”的历史拖欠，同时要通过完善个人账户制度防止新的“空账”产生。在要求各地逐步做实个人账户的同时，国务院还进一步强调要加快提高社会养老保险的统筹层次。因为统筹层次太低，不仅影响到职工养老保险关系的转移接续，更重要的是难以发挥社会保险基金统筹互济的功能。但到目前为止，真正实现养老保险省级统筹的省市很少，大部分省市只是建立了省级调剂金制度，统筹调剂的能力十分有限。
从上述三个阶段社会养老保险制度的演变可以看出，制度模式的改变主要反映在社会统筹和个人账户结合方式的变化，特别是个人账户的定位、作用和功能的改变。在“社会统筹”阶段，虽然已经有了个人账户性质的个人缴费制度，但个人缴费全部纳入社会统筹基金，不和个人将来的养老待遇挂钩，强调“我为人人，人人为我”的社会互济精神；在“统账结合”阶段，为了体现多劳多得，多缴多得，建立了个人账户台账制度，账户中既有自己的缴费也有社会统筹基金划入的资金，账户积累的多少要和自己将来的养老金待遇挂钩。但由于依然是一个“现收现付”的制度模式，所以个人账户也仅仅是一个养老金的计发办法而已。但在要求做实账户的“统账分立”阶段，个人账户资金全部来源于本人的缴费，和统筹基金之间以及账户之间没有任何互济关系，实际上是一个强制性的个人养老储蓄，已经不再具有社会保险互济的功能和性质。所以，做实人账户不仅仅面临巨大的资金缺口，还使统账结合的基本养老保险制度模式发生了根本改变。
二、做实个人账户完善制度模式的改革方案
2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，就对社会养老保险制度改革明确提出了要逐步做实个人账户，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹的目标任务。这些年来，虽然各地经济快速发展，地方财力显著增强，但大多数地方开展这两项工作的情况并不理想：一是每年做实个人账户的数额比“空账”增长的数额还小，一些地方没有经济能力做实，还有一些地方有能力也不愿意做实，大家都希望向辽宁省一样靠中央财政的补贴去做实个人账户；二是出于地方利益的考虑，养老保险统筹基金结余多的地方不愿意提高统筹层次，而且因预期迟早要实行基金的全国统筹，所以现在分散在各地的养老保险统筹基金结余也存在着被“分光吃尽”的危险。因此，国务院有关部门应该下决心，果断地、尽快地完成中央提出的做实个人账户和基础养老金实行全国统筹的任务。基于上述考虑，现提出做实个人账户和完善基本养老保险制度模式的改革方案。
改革方案将现行基本养老保险制度一分为三：一是建立国家基本养老保险制度。把目前提供基础养老金的单位缴费的一部分作为中央政府统一管理的基本养老保险基金，资金实行全国统筹，基础养老金水平全国统一；二是建立地方养老保险制度。各省市可以将单位缴费上缴中央后的剩余部分或根据当地财力建立地方养老金，基金实行全省统筹；三是建立独立的个人账户养老金制度。将个人账户从目前的社会养老保险制度中剥离出来，以前的“空账”一次性补贴做实，新个人账户实行可选择、有差别的缴费率，个人账户资金不得挪作他用。
——国家基本养老保险。资金来源主要两部分：一是用人单位缴纳的养老保险费，以省市为单位统一上缴到全国基本养老保险基金。考虑到保障基本生活的需要，并和现行制度相衔接，各省市上缴全国基本养老保险基金的比例按照上年度用人单位职工工资总额的12%左右确定为宜；二是中央财政的补助资金，以上年实际支出额再加上近年来的平均增长率确定。基本养老保险基金按照“现收现付”的原则实行“以支定收，收支平衡”。因有全国社会保障基金理事会管理的基金作为“蓄水池”，所以不需要统筹基金积累。中央政府成立全国养老保险基金管理机构或委托全国社会保障基金理事会，负责基本养老保险基金的管理、发放和运营。
——地方养老保险。主要是考虑各地经济发展水平、职工收入水平和现行养老金水平存在现实差异，允许各地在国家通过基本养老保险提供基本保障的同时，建立地方养老保险制度。地方养老保险资金来源于本省市用人单位缴纳的基本养老保险费减去上缴全国基本养老保险基金后的剩余部分或根据地方财力自筹的部分。地方养老保险以省为单位按照现有的管理体制组织实施，资金在全省范围内统筹调剂使用。
——个人账户。改革方案实施后的个人账户，资金仍来源于个人缴费，但改为按照本人工资的3％－8％实行有差别的费率供个人选择。个人账户资金归个人所有，不得挪作他用。个人账户养老金根据个人账户储蓄额按照平均余命按月计发。个人账户继续由省级管理，可以委托全国社会保障基金理事会投资运营，还可以研究将个人账户交由商业保险公司经办，发挥市场机制和资本市场的作用，实现个人账户资金的保值增值。
将专项储蓄性质的个人账户从统筹互济性质的基本养老保险制度中剥离出来，有助于分清国家责任和个人责任；将要求全国统一、人人一致的个人账户缴费率改为有差别、可选择的个人账户缴费率则有利于个人根据自身收入水平和消费需求安排未来的养老消费。
在上述三项制度的基础上，再加上企业年金、商业人寿保险等，就构成了我国养老保障的制度体系。
三、改革方案的主要特点
一是为做实账户提供了代价最小的解决方案，同时终止了个人账户“空账”的不断扩大。社会养老保险制度改革自提出做实个人账户以来遇到最大的问题是改革成本难以承受，即“空账”的资金缺口问题。近年来，一些研究机构和专家也曾提出了通过变现国有资产做实个人账户的解决方案，但实践中变现国有资产难以操作，所以未被国家有关部门采纳。而改革方案最突出的特点就是在不改变目前企业和个人缴费水平的情况下，通过提高社会保险的统筹层次，最大限度地发挥现有养老保险结余资金统筹调剂的作用，充分显示全国社会保障基金“蓄水池”的救急功能，以最少的财政资金投入来弥补个人账户的“空账”。
同时，通过完善制度模式，使退休人员的养老金由全国统筹的基本养老保险和省市统筹的地方养老保险给予保障，资金当期收支平衡，不再挪用个人账户资金，从而实现个人账户不再出现新的“空账”。
二是体现了基本保障制度的公平性和地区间的差异性。公平性是国家举办社会保险的重要目标，也是制度本质的体现。作为基本养老保险项目，由于制度模式不统一，统筹层次低，造成目前各地的缴费水平和养老金水平差别较大。改革方案提出，中央统筹的基本养老保险实行全国统一的缴费率和相同的基础养老金水平，也就是说，无论是经济发达地区还是经济落后地区，所有用人单位都按照相同的缴费率平等地缴纳养老保险费，职工无论在哪里工作，只要具有相同工作年限和劳动贡献，退休后都能领取基本相当的基础养老金。同时，也要承认地区间存在的收入差距和生活水平的差距，允许各省市的地方养老金有合理差异。在此基础上，个人账户和企业年金等补充养老保险则完全取决与个人的缴费积累和企业的经济效益。
三是规范了制度体系。由于社会养老保险最初只是对国有企业职工的制度安排，受传统的城乡、所有制、身份、户籍等观念、政策和体制的影响，后来形成了很多针对特定人群的养老保险制度，每种制度覆盖人群相对固定，相互又缺乏衔接，这种“碎片化”的制度显然已经不能适应劳动力自由流动的需要和全国统一的劳动力市场的形成。改革方案要求，国家基本养老保险的费率和保障水平实行全国统一，单位不分性质、人员不分身份、就业不分地区，实现了现有各种制度的整合。更为重要的是，通过把不再具有社会保险性质的个人账户从基本养老保险制度中剥离出来，使政府承担基本保障责任的、通过社会保险方式举办的基本养老保险制度更加规范，也使养老个人账户有了一个准确的制度定位。这不仅使城镇企业职工的养老保障制度进一步完善，也为正在进行的机关事业单位的养老保险制度改革提供了基本的制度模式，还为和将来的城镇居民养老保险制度和新型农村养老保险制度衔接打下了基础。
四是明确了中央和地方政府的责任。中央和地方政府在社会保险制度建设中的事权、财权划分不够清楚，是导致制度模式不清、统筹层次较低等问题的重要原因，也是关系社会保险制度健康运行更为根本的因素。这里的事权划分，包括保障责任、监管责任和经办管理责任等；财权主要是中央和地方政府在基本保险制度中的筹资以及基金兜底责任。改革方案明确中央政府负责基本养老保险的政策制定，资金筹集、管理和发放以及资金兜底的责任，承担对所有参加基本养老保险人员退休后的基本生活保障责任。省级政府负责组织基本养老保险基金的收缴并按规定向中央足额上缴；负责建立地方社会养老保险，根据政府财力和满足当地退休人员更好的生活保障的需求提供地方养老金；负责个人账户的管理。这种分工既强化了各级政府的责任，又清晰地划分了中央政府和地方政府的事权和财权，有利于社会保障事业的健康发展。
四、改革方案的可行性分析
（一）改革方案符合中央确定的目标任务和工作要求。中央一直高度重视改革和完善养老保险制度模式。2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了要逐步做实个人账户，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹的目标任务。2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，再次强调了逐步做实个人账户，积极推进省级统筹，条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹，并提出要建立覆盖城乡居民的社会保障体系。2007年党的十七大报告指出要加快提高养老保险统筹层次，还明确提出了到2020年实现覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障的目标。改革方案实现了中央提出的做实养老保险个人账户，提高养老保险统筹层次，实现基础养老金全国统筹的改革任务，并为建立城乡统一的社会养老保障体系确立了基本制度。
（二）社会保障部门的机构队伍和信息化系统建设为实施改革方案创造了条件。经过这些年来的发展，全国社会保障部门的组织机构比较完善，人员素质和管理水平明显提高，经费保障机制和各项规章制度也比较健全；金保工程的实施，极大地提升了全国社会保障行业的信息化水平，在社会保障业务的经办管理、基金的使用监管等方面，规范化程度不断提高。现有的机构队伍和信息化系统建设水平已经具备了实行全国统筹和省级统筹相结合的管理模式的要求。同时，劳动保障部门正在组织加快建设推进的覆盖全国的综合性社会保障基层公共管理服务平台，以及全国联网的“一卡通”社会保障管理信息系统，也将为改革方案的实行创造更加良好的条件。
（三）改革方案能够保障现有的基本养老保险待遇水平，做实个人账户也有资金保障。根据2009年全国基本养老保险的单位缴费率19%、基金收缴率96.9%的实际执行数计算，共征缴基本养老保险统筹基金6435亿元。由此测算，改革方案下的全国基本养老保险按照12%的单位缴费率可征缴养老保险统筹基金4064亿元，相当于退休人员每人每月可领取养老金589元，加上当年中央财政补助1326亿元，相当于退休人员每人每月可领取基础养老金781元。地方养老保险按照7%的缴费率计算，可征收地方养老保险费2371亿元，加上地方财政补贴的320亿元，退休人员每人每月平均可领取的地方养老金为390元。
按照上述测算，改革方案实施后退休人员可领取的国家基础养老金加上地方养老金平均为每月1171元，比去年的全国退休人员月人均养老金1270元仅少99元，缺少的资金总额为683亿元，比这几年里中央和地方财政每年用于提高离退休人员养老金标准的“调待”补助资金还少；分省市测算，有22个省市的养老金水平可以达到本省去年实际养老金水平的90%以上，其中有12个省市的养老金水平达到或超过去年实际养老金水平。可见，在维持目前单位缴纳养老保险费率不变的情况下，通过提高基本养老保险的统筹层次，靠统筹基金就可以解决目前退休人员养老金水平的92%。另外，个人账户养老金到2009年已做实的规模为1570亿元，按照个人账户的计发办法，可以使目前已经退休的养老保险计发办法改革中的“中人”在领取个人账户养老金后达到或超过目前的全国人均养老金水平。那么，按照改革方案计发的养老金和当前养老金水平的差距就更小了，即使需要中央财政在改革过渡期对部分省市给予一些补贴也是完全可以承受的。
做实个人账户的资金来源：首先是社会养老保险制度实行20多年来，共积累了10957亿元的统筹基金结余，只要实行了全国统筹，中央就可以统筹调剂使用这部分结余资金，仅此一项就可以使目前个人账户“空账”额16039.4亿元减少到5083.4亿元；其次，全国社会保障基金理事会经过近十年的纯积累，目前的资产规模已经达到7766亿元，累计投资收益也有2448亿元，所谓“养兵千日，用兵一时”，现在应该动用这笔钱来做实个人账户；第三，目前的国有资本经营预算收入也有400多亿元，也可以集中用于做实个人账户。在此基础上，再加上近年来中央财政预算收入的超收部分和其它专项补助，我们完全有能力一次性或最多两年时间内实现做实个人账户的目标任务。同时，通过制度模式的改革，终止了新的个人账户“空账”的产生。
当然，上述的资金测算只能说明从资金的总量上可以保证改革方案的实施，在改革过程中可能也会面临一些问题：一是将目前分散在各地的养老保险基金结余由中央统一调动用于做实个人账户，有些地方可能不愿意，要靠中央下决心，并说服地方树立大局观念。二是少数省市目前的养老保险单位缴费率较低，上缴中央12%的基本养老保险费后的统筹基金余额较少，如浙江、广东和重庆分别只剩余2.5%、0.4%和3.7%，维持当地退休人员现有的养老金水平需要提高用人单位养老保险缴费率或新增财政支出，虽然这些省市大多为经济发达地区，但也可能需要中央在一定时期内给予一些区别政策。(2010年9月28日)
