全国人大财经委关于提高社会保险统筹层次的研究总报告
社会保险统筹层次低不仅影响社会保障功能的发挥，也是造成当前社会保险关系转移接续难因而阻碍劳动力自由流动的根本制度障碍。在党中央、国务院的高度重视下，有关部门提出了今年底在全国基本建立城镇职工基本养老保险省级统筹制度和全面推进其他各项社会保险统筹层次提高的目标。全国人大财经委非常关注这项工作，将提高社会保险统筹层次列入了2009年度财经委工作计划，成立了由全国人大常委会委员、财经委副主任委员乌日图同志牵头，包括吴晓灵副主任委员和李本公、周坚卫、冯淑萍、吕薇、李卫、谢经荣等财经委组成人员参加的课题组。人力资源和社会保障部、国家发改委、财政部、卫生部、中华全国总工会等部门的同志和有关专家学者应邀参加研究。课题组成立以来，召开了有关部门参加的研讨会，并赴上海、广东、内蒙古、陕西、吉林等省市开展了专门调研，共形成五个分报告和一个总报告。现就主要内容介绍如下。
社会保险统筹是指社会保险资金的统筹调剂使用。统筹调剂使用的程度直接决定了社会保险的保障能力和风险分散范围，是社会保险制度的核心。统筹层次是指社会保险资金统筹调剂使用的范围，如县级统筹，表示在全县范围内来自参保的用人单位和个人缴纳的社会保险费，由县级社会保险管理机构统筹调剂，用于本县参保人员的社会保险项目支出，市（地）级统筹、省级统筹、全国统筹同理意味着由相应级别的政府相关部门在其管辖范围内统筹调剂使用各项社会保险资金。按照社会保险理论，统筹的层次越高，越有利于分散风险，增强基金的保障能力，促进社会保险各项功能的发挥，同时有助于劳动力在不同区域间的自由流动，对降低制度管理的成本也有积极作用。社会保险统筹层次低不仅影响社会保障功能的发挥，也是造成当前社会保险关系转移接续难因而阻碍劳动力自由流动的根本制度障碍。对国外社会保险制度的研究表明，多数国家的社会保险实行的是全国统筹，其发展历程也呈现出由地区统筹向全国统筹过渡、由行业统筹向全社会统筹发展、由单项保险统筹向综合性保险统筹转变的趋势。
一、我国社会保险统筹层次的历史和现状
提高社会保险统筹层次是社会保险体制建立和改革过程中一直以来追求的重要目标。新中国成立后的上世纪50年代，国家颁布实施的劳动保险条例明确了劳动保险资金的统筹形式。条例规定，劳动保险费按照企业和职工工资总额的一定比例提取，其中的30％上缴全国总工会形成社会保险总基金，在全国的地区之间进行调剂，其余的70％由企业自行管理，从而形成了全国统筹保险和企业自保相结合的制度，但这一制度在文革期间遭到了彻底破坏。改革开放后，在部分地方开始试行国有企业职工退休费用社会统筹，受制于当时的条件，统筹区域分割于各个试点区县以及部分行业系统，从而形成了分散管理、覆盖范围较小、统筹层次较低的局面。1991年国务院在关于企业职工养老保险制度改革的决定中明确提出实现养老保险省级统筹的目标。进入新世纪后，国家继续将提高社会保险的统筹层次作为工作的重要目标，在2003年中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定、2006年中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定、2005年国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定等一系列重要文件中重申和强调了提高养老保险统筹层次的要求。2009年初十一届全国人大二次会议上的政府工作报告中，国务院明确提出要全面推进基本养老保险的省级统筹，有关部门提出了2009年底在全国基本建立城镇职工基本养老保险省级统筹制度的目标。
按照人力资源和社会保障部提供的资料，截至2009年9月，共有25个省市和单位建立了基本养老保险省级统筹制度，此外还有100多个地市级统筹地区和1000多个县级统筹地区。尚未建立省级统筹的地区正在围绕实现省级统筹的目标积极开展工作。需要指出的是，根据2007年劳动和社会保障部、财政部联合发布的文件要求，养老保险省级统筹是指在制度政策、缴费比例、待遇计发办法、基金使用、基金预算、业务规程六个方面实现全省统一，其中核心是基金由省级统一调度使用，实行统收统支。现阶段，也可以采取省级统一核算，省和地（市）两级调剂，结余基金由省级授权地（市）、县管理的方式。所以，目前的省级统筹包括统收统支和调剂金两种模式。在25个实现省级统筹的省份和单位中，除了4个直辖市和体制比较特殊的西藏、新疆生产建设兵团较早就实行了统收统支的省级统筹模式外，只有陕西是近年来实施的省级统收统支，其他省区一部分实行的是省地两级调剂金统筹模式，还有一部分只是出台了文件拟实施省级统筹。
调剂金模式虽然比县、地级统筹进了一步，但并不是真正意义上的省级统筹。调研中了解到，实行调剂金的省区，基金调剂的力度一般都不大，高的也就是要求市级将用人单位缴费总额的15%左右上解省里统一调剂使用，低的仅为2%左右。我认为，社会保险统筹层次的界定应以严格的统收统支为标准。按照这一标准，2009年年底在全国范围内真正实现省级统筹的只是个别省份，还有一些地方甚至尚未完全实现基本养老保险的地市级统筹，提高社会保险统筹层次的改革任务步履艰难。
我国目前较低统筹层次的社会保险制度不仅影响着社会保险制度本身的发展和完善，也不适应当前改革开放和经济社会发展的要求，主要存在以下问题：
一是缴费水平偏高，影响社会保险的覆盖面。统筹层次较低是导致社会保险缴费水平过高、扩面存在较大困难的重要原因。目前我国五项社会保险的整体缴费水平达到工资总额的40%以上，已经超出了许多高福利的欧洲国家和国际公认警戒线，国际劳工组织规定的警戒线为员工工资总额的25%，欧洲的规定为24%。而“文革”前我国的劳动保险，只征收工资总额3%的综合费率，就基本解决了企业退休人员的基本生活保障问题。缴费水平偏高造成企业和职工参保不积极、入保不缴费、缴费不足额现象比较普遍，也造成企业负担过重，竞争力下降因而进一步影响扩大社会保险覆盖面。
二是影响社会保险调剂功能的发挥，加剧地区间不平衡。社会保险制度本身具有调节国民收入分配的功能，但在较低统筹层次下，不同统筹区域之间却难以进行资金调剂，保险的大数法则无法充分发挥。省内不同地区、不同省市之间社会保险资金积累情况差别很大，基金结余多的地区因资金分散在各地，地方又没有动用基金的权力，存在着资金保值增值压力和潜在的资金安全风险；基金不足地区因得不到基金结余地区的互剂，只能靠中央财政给予补贴，而且数额越来越大。在当前劳动力由经济欠发达地区向经济发达地区的跨省流动和省内由农村向中心城市流动的形势下，出现了社会保险资金沉淀在劳动力流入地区，劳动力流出地区却要承担大量回乡劳动力社会保险待遇发放的不公平局面。基金结余多的地区主要是经济发达地区，社保资金快速积累，这些地方可以通过提高退休人员社保待遇标准和降低在职人员社保缴费水平，增进本地区的居民福利和企业竞争力。而待遇的刚性特点使得这些地区较高待遇和较低费率并存的局面很难改变，结果拉大了发达地区和欠发达地区之间在社会保险缴费和待遇上的差别，不利于各地经济社会协调发展。
三是社会保险关系难以转移接续，阻碍劳动力自由流动。较低统筹层次的社会保险制度不适应劳动力日益频繁流动的需要，制约了全国统一劳动力市场的形成，并成为当前人民群众反映较大的社会问题。在目前较低统筹层次的社会保险制度下，劳动者跨统筹地区就业一般只能转移个人账户积累资金，占社保基金较大比例的社会统筹部分则被留在转出地。这不仅对异地就业人员的社会保险待遇不公平，还造成经济发达地区的外来务工人员不愿参保和集中退保现象。如深圳市2007年养老保险参保总人数为493.97万人，当年退保人数为83万，也就是每10000参保人员中就有1680人选择退保。只有提高社会保险的统筹层次，社保关系转移接续问题才能从根本上得到解决。人力资源和社会保障部于2009年底发布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，规定职工跨省流动就业的，其个人账户储存额全部转移，统筹账户按照1998年以后各年度实际缴费工资12%的总和转移。这个办法对于缓解职工退保起到积极作用，但我们在调研中了解到，各地城镇企业职工基本养老保险的单位缴费比率差别很大，高的地区超过20%，低的地区低于12%，有些地方转移统筹账户资金依然难度很大，对有些劳动力频繁转移的地区来说，管理难度和执行成本也很高。预计这一政策在执行中还会遇到很大困难，不能从根本上解决全国范围内的社保关系转移接续。
二、提高社会保险统筹层次的主要难点分析
在调研中我们感到，各地方、各部门对于提高统筹层次的重要意义看法比较一致，普遍认为社会保险统筹层次由县、市级统筹向省级统筹过渡进而实现全国统筹是大势所趋，但由于各方面的利益关系，特别是随着各个统筹地区社保基金的不断积累，地方利益越来越固化，使得这项工作在推进中进展缓慢。此外，有关方面还存在以下顾虑：
一是担心提高社会保险统筹层次会加重省级和中央财政负担。理论上，社会保险资金统筹到哪一层次，社保待遇发放和支付的主要责任就会集中到哪一层次，也就是说相应层级的社保机构就负有社保待遇最终发放的责任，同级财政需要承担兜底的责任。目前中央财政和省级财政用于社会保障的支出逐年增长，1998年以来，包括中央财政在内的各级财政对基本养老保险的补助资金就达到5400亿元，2009年中央财政预算安排的社会保险补助就有2930亿元。有些同志担心统筹层次提高以后，如果县、市级财政不再承担责任，省级财政和中央财政的负担有可能进一步加重。
二是担心提高社会保险统筹层次会影响基层扩面征缴工作的积极性。一些同志担心提高社会保险统筹层次后，地（市）、县政府对确保社会保险待遇的按时足额发放不再像以前那样负有责任，因而对社保基金的征缴压力减轻，可能会影响社会保险扩面工作积极性。
三是担心提高社会保险统筹层次会产生新的“平均主义”。一些同志担心，当前各地经济发展和人民生活水平差别很大，提高统筹层次后，实行待遇标准的统一，将会难以顾及实际存在的这种差别，产生新的“平均主义”，破坏刚刚建立不久的公平与效率相结合的社会保险制度。
对此，我认为，提高社会保险统筹层次不会太多加重省级和中央财政负担。无论是实施省级统筹还是全国统筹，省级财政或中央财政的责任与地市或县级财政的责任都会在中央和地方社会保险事权划分的基础上合理分担。提高统筹层次的重要意义并不是简单的责任上移，而是要充分的发挥保险的分摊机制，将现有的保险基金在更大范围里统筹调剂，同时进一步明确各级政府在社会保险方面应该承担的责任，将各级政府的社会保险支出作为稳定的社会保险基金来源，尽量减少临时性的补贴，使现有的社保基金得到最优化的资源配置，从而确保制度的稳健持续运行。
其次，提高社会保险统筹层次不会影响基层扩面征缴的积极性。应该看到，保险扩面和基金征缴的动力与社会保险统筹层次之间没有必然联系，收钱的与发钱的不一定要集中在一个责任主体。目前有三分之二省市实行基金由税务代征的体制，也并没有影响到这些地方社保部门的扩面工作，反过来，税务部门也没有因为不承担保发放的责任压力而缺乏基金征缴的积极性。即使在社保机构负责基金征缴的一些地方，提高统筹层次后同样有许多基层扩面征缴没有减弱反而更加规范的成功实践。
再有，提高社会保险统筹层次并不代表拉平各地的社会保险待遇水平。待遇标准的统一是提高统筹层次的应有之义，但每人退休以后的养老金不可能都一样，待遇水平还与缴费水平紧密相关，所谓统一是指遵从统一的待遇标准体系。在基金的统筹管理下，还要继续承认和保留各地因经济发展水平不同而形成的社会保险待遇水平的差别。在我国建立社会养老保险制度之初确立的基本养老保险、企业年金、商业保险共同发展相互补充的三支柱养老保险模式中，基本养老保险被定位为“保基本”层次，所以待遇标准统一最初是指基本养老保险的统一，各地发展水平、企业业绩和职工收入的差异则寄希望通过企业年金和商业保险等补充方式解决。但目前三支柱的模式并未真正建立，基本养老保险并非只保基本，而是现实生活中绝大多数退休人员的唯一收入来源，显然要拉平当前各地在基本养老保险待遇水平上的差距是不可能的。
提高社会保险统筹层次的工作，除了认识问题，难点在于现有各统筹地区之间的利益调整。按照基金统收统支的标准衡量，目前多数省份事实上实行的是养老保险地市级统筹，地市级政府对社保待遇发放承担最终责任。养老保险需要上级财政转移支付的地市，对于统筹层次的提高相对更有积极性；而基金可以自给自足且有盈余的地区，则存在一定抵触情绪，个别发达城市尤为明显，也是当前推进省级统筹工作中遇到的主要障碍。对此应该明确，提高统筹层次不仅是为了确保收支平衡和待遇按时足额发放，还为了从根本上解决社会保险关系转移接续的难题，所以看待这项工作必须要有全局的眼光，一个地区无论基金目前的运行状况如何，都有提高统筹层次的义务。况且如果在更大范围和更长时间考虑这一问题，可以发现流动人口较多的地方未来可能遇到对养老保险权益的追究，而且养老保险的支付压力会随人口结构的改变发生变化。实践证明，除了有经济实力做基础、信息技术为支撑，提高社会保险统筹层次，最重要的还是各级政府的决心。
三、对提高社会养老保险统筹层次的建议
（一）基本养老保险实行全国统筹的模式
按照中央关于完善社会市场经济体制若干问题的决定和关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定中有关实行基本养老金的基础部分全国统筹的精神，综合各方意见并考虑我国的实际情况，这里提出的城镇企业职工基本养老保险改革思路是：在2009年推进省级统筹的基础上，尽快实行基础养老金全国统筹和个人账户养老金属地化管理相结合的基金统筹模式。
我国现行的社会养老保险实行的是统账结合模式，即现收现付为基础的社会统筹制度和完全积累为特征的个人账户制度相结合。目前的规定是：用人单位按照职工工资总额的20%，参保职工按照本人工资的8%缴费，分别计入社保部门管理的养老保险社会统筹基金和个人账户基金，参保人的养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。在做实账户的情况下，基础养老金来源于社会统筹基金，个人账户养老金来源于个人账户基金。但在没有做实账户的情况下，社会统筹基金不足以支付当期的养老金，个人账户基金的一部分实质上被用于当期的养老金发放，这就是很多地方个人账户资金被挪用而形成“空账”运行的原因。
实行基础养老金全国统筹是指将目前用人单位为职工缴纳的养老保险费以及各地历年滚存结余的统筹基金余额和中央财政补助资金统一纳入到全国的基础养老保险基金，统筹调剂使用。按照目前的制度设计，考虑到保障基本生活的需要，并和现行制度相衔接，各省上缴全国基础养老保险基金的比例按照用人单位职工工资总额的12%左右确定为宜；中央财政补助部分，按照目前的支出水平并确定一个合理的增长率，全额纳入基础养老保险基金。
个人账户养老金实行属地管理是因为个人账户基金是由职工本人缴纳的养老保险费积累的，实际上是一种强制储蓄制度，基金归个人所有，不具有互助共济的功能。即使在没有做实个人账户的情况下，一些地方为保证当期养老金的发放而挪用个人账户资金，也是属于借用个人的钱。所以个人账户基金还是继续由地市或省级管理为宜，但应允许随职工个人在全国范围内自由转移。从资金管理的角度看，个人账户由地市级管理与全国统一管理相比没有绝对劣势，属地管理可以减少全国统筹的改革难度，而且有助于地方明确责任，从实际出发逐步做实个人账户，对完善社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度也会起到积极的作用。
（二）实行基础养老金全国统筹的基本原则
推进基础养老金全国统筹，要坚持保障基本、明确职责、体现公平、承认差别、平稳衔接的原则：
——保障基本。城镇企业职工基本养老保险本来是按“保基本”的要求设计的，但由于制度分割在各个省、市实施，造成各统筹地区养老金的待遇差别很大，基本养老保险的替代率全国平均是70%左右，但高的超过100%，低的不足50%，另外还存在着国有和集体企业之间、企业和事业单位之间、新退休和老退休的人员之间养老金的差距。要通过提高社会保险的统筹层次缩小这种差距，只能针对其中的基础养老金，这不仅是由我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情所决定，也符合基础养老金实行现收现付制的要求。按照目前的生活费用水平和经济社会发展情况，我们建议基础养老金的替代率确定为50%-60%比较合适，这个水平能够保障退休人员的基本生活，在此基础上再加上个人账户养老金、企业年金以及其他各类补充养老保险，使退休人员的生活得到更加充分的保障。
——明确职责。基础养老金实行全国统筹后，意味着中央财政对确保基础养老金的按时足额发放负有最终责任，但在目前绝大多数地区还没有做实个人账户的情况下，省、市级财政还要继续承担过渡期的基金缺口，由于提高了统筹层次、加大了资金调剂力度，省、市总体承担的责任会减轻。另外，中央财政增加支出的数额是有限和可控的。实际上，这些年来中央财政对社会保险的投入是逐年增长的，每年增幅都达数百亿元，而且中央财政的支出远大于地方财政。2003年至2008年，在各级财政的养老保险补助中，中央财政占80%以上，也就是说，目前中央财政事实上承担了养老保险补助的大头。实行基础养老金的全国统筹，关键是合理划分和规范中央财政和地方级财政在基础养老金补助支出上的比例。另外，财政补助直接用于基金缺口，资金的使用效率会因此提高，运作也更为规范。而对市（地）、县级政府及有关部门来说，他们将把更多精力放在监督管理和服务上来，提高制度运行的质量。
——体现公平。这意味着城镇企业职工无论工作单位、地点如何变换，只要参加基本养老保险并达到规定的缴费年限，退休后都可以拥有一份基础的养老保险待遇。基础养老金的标准将根据各地的生活水平和保障基本生活的要求确定，并随经济社会发展适时调整。基础养老金实行全国统筹后，由中央向地方拨付的退休人员基础养老金应主要体现公平，差别不应太大。
——承认差别。由于各地经济发展的差异，各统筹地区之间基本养老保险的待遇差别很大。实行基础养老金的全国统筹，要承认各地因经济发展水平、职工收入水平、居民生活水平不同必然会出现的养老金待遇水平的差异。在一定时期内也应该允许各省、市根据地方财力，在中央拨付的基础养老金的基础上，给予当地退休人员一定的基础养老金补贴。另外，个人账户养老金，由于资金积累的数额与参保人的收入水平直接相关，收入高者缴费高，相应积累就多，也体现了差别性。
——平稳衔接。实行基础养老金全国统筹和个人账户养老金属地化管理相结合的基金统筹模式有利于和现行的制度和政策衔接，降低基金管理的成本。根据前述新近颁布的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的规定，职工跨省流动就业的，转出地就要按照1998年以后各年度实际缴费工资12%的总和将劳动者在本地积累的养老保险关系转移至转入地。现实中，跨地区就业人员越来越普遍，而且理论上所有人都存在跨地区就业的可能，随着跨地区就业人员的增多和程度的频繁，养老保险关系转移的经办服务成本将会快速增加。规定12%的比例是和将来基本养老保险的目标缴费率一致的，也就是说用人单位的缴费率将从目前的20%左右逐步调整至12%，届时按照12%的比例转移社会保险关系，即意味着用人单位缴费的全部转移。实际上，在假定所有参保人员都可以跨地区就业、转移社保关系的情况下，按照12%的比例转移统筹账户资金与实行用人单位缴费率为12%的基础养老金全国统筹，在地区间的利益分配关系上是完全一样的，区别仅在于基本养老保险关系转移接续会产生大量的资金流动和由此带来的管理费用，而全国统筹则不存在任何费用。总的看，尽快推进基础养老金的全国统筹，不仅可以与目前实行的基本养老保险关系转移接续办法相衔接，也可以极大地节约成本。
基础养老金实行全国统筹不宜先在部分地区搞试点，也不能搞部分地区先行，逐步推广。要按照积极稳妥的原则，通过一定时期的“空运转”，以理顺各种关系，完善机制和管理办法，确保新旧制度的平稳过渡，保障离退休人员的养老保险权益不受影响。需要指出的是，由于当前在社会保险资金积累上占有优势地区的利益会不断固化加强，所以越早解决，成本和难度相对越小。
提高统筹层次作为一项系统工程，需要一系列改革措施的共同推进，当前主要应完善以下三个方面的工作：
第一，统一社会保险费的征缴体制。基础养老金实行全国统筹后，客观上要求在全国范围内统一征缴的体制。目前社会保险费的征收模式主要有社会保障部门征收和税务部门代征两种。征收模式并不存在绝对的好与坏，但两种模式并存是不可取的。确定哪一种征缴模式，关键是看与制度体系的适应程度。在社会保险制度建立初期，参保的单位和职工不多，由社保部门征收比较合适。随着制度的完善，社保部门应将主要精力放在社保业务的经办管理上，与保险资金相关的业务交由财税部门比较合适，因为税务部门具有资金征收的体制和管理优势，可以节约社保费用征缴的社会资源，提高征缴力度，当前实行税务代征更容易实现向全国统筹的过渡。另外，考虑到随着社会保险覆盖面的扩大，要适时把社会保险费改为社会保险税。
第二，加强基金管理。随着各项社会保险的推行，社保资金的结余数量不断扩大。截至2008年底，全国养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险的结余资金总额达1.52万亿元。为避免早期曾经出现的社保基金被挪用亏损案件的重现，社会保障部门对各项社会保险基金的使用有严格的限制，除支付必要费用外，只能存入银行或购买国债。这种严格限制符合基金分散在众多统筹区域条件下的安全性要求，但在社保统筹层次提高以后，随着基金积累规模迅速扩大，基金保值增值压力变得突出，其负面作用开始更多地显现，而且基金运用还与缴费水平关系密切，基金投资收益可以用来弥补发放缺口，降低缴费水平。要加强资金运用方式的研究，对统筹基金和个人账户基金制定有所区别的投资办法，努力提高基金保值增值能力。此外，经办管理体制也是提高统筹层次后确保资金管理安全的重要组织保障。一般认为，垂直管理具有控制风险、提高效率等优势，能有效遏制地方利益干扰经办，更适合提高统筹层次后的管理要求。
第三，确保养老金的按时足额发放。实行基础养老金全国统筹和个人账户养老金属地化管理，要确保退休人员养老金的按时足额发放。要加快推进“社保一卡通”工程的建设，实现退休人员在全国各地都可以方便地领取到基础养老金，个人账户养老金实行属地管理，也要依托全国性的商业银行等金融机构，保证参保人能够按规定领取。
四、对其他几项社会保险统筹层次的认识和建议
在提高养老保险统筹层次的同时，对医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等险种的统筹层次也应做出合理安排。目前，养老保险以外的其他四项险种均以县级统筹和地市级统筹为主，在运行过程中同样暴露出一些问题。原则上，提高五项险种的统筹层次，除了有利于分散风险和制度稳健，也符合社会保险协调发展的原则，能够为更大范围统一征缴、统一经办管理创造条件。具体来看：
（一）医疗保险和生育保险。医疗保险因为与人民群众关系密切而备受关注，当前一方面看病贵的问题尚未得到根本扭转，另一方面各地社会医疗保险基金却普遍存在较大结余，即使非常有限的医保待遇在实践中也没有被充分利用，社会对此反映强烈。这其中，既与保障程度较低、待遇发放限制较多有关，也有转移接续困难、医疗费用异地结算存在障碍的原因。市场经济的深化发展，带来人员的频繁流动，加之基层医疗卫生服务水平与中心城市存在较大差距，这使得异地就医现象日益增多，加之还有相当数量长期随子女异地生活的退休人员，曾经支援边疆建设现在返回内地生活养老的人员等，他们的日常就医需求也要在异地实现。随着养老保险统筹层次的提高，对提高医疗保险统筹层次的要求也更加迫切。统筹层次低并不表示控制医疗费用更容易，相反统筹层次提高以后，通过理顺管理体制、提高管理水平是能够对医疗费用支出风险实施有效控制的。当前，要在全国范围内加快推进医疗保险地市级统筹，加强管理制度、标准规范、统计指标等基础工作，为提高统筹层次创造良好条件，在此基础上根据医疗卫生体制改革进展，参照养老保险提高统筹层次的实施情况，适时研究推进全国统筹的政策措施。生育保险的主要保障业务经办与医疗保险是同样的，多数地方也是合署管理，所以生育保险的统筹层次应该随着医疗保险同步提高。
（二）工伤保险。尽管工伤保险并不存在权益转移问题，但就业在哪里，风险就在哪里，相应的工伤保险也应该服务保障在哪里。随着企业规模扩大和机构网络增加，作业地点与社保关系所在地分离的情况已很普遍，工伤事故发生地点也存在很大不确定，这都对建立一个能够覆盖全国的工伤保险服务网络提出了客观要求。反对提高工伤保险统筹层次的主要意见是认为基层政府在工伤认定、工伤救治医疗费用控制、工伤预防等工作中更有优势，维持较低统筹层次有利于发挥基层积极性。课题组认为，工伤事故存在明显的地区差异、行业差异和工种差异，提高统筹层次只是工伤保险费用更大范围的调剂使用，而且有利于更好地发挥资金在不同地区和行业职工间的互济作用。当前，应该以全国统筹为目标，积极推动工伤保险统筹层次的提高。
（三）失业保险。随着社会保险扩面征缴力度加大，覆盖人群越来越广，劳动力流动日益频繁，异地求职再就业将成为常态，大量灵活就业人员未来也会被纳入失业保险保障范围，客观上这需要建立一个全国范围内的失业监控与服务保障网络。显然，较低的统筹层次已经难以适应对劳动力流动就业管理和服务的需要，也不符合建立全国统一劳动力市场的目标。对提高失业保险统筹层次的主要顾虑则是认为，失业预防与地方“保就业”的事权一致，在较低统筹层次下，地方更有动力和条件开展就业培训等失业预防工作。课题组认为这一问题可以通过改变失业保险的经办管理体制得以解决。所以，失业保险也应该以全国统筹为目标，积极推动提高统筹层次。（2009年）
