专题询问：如何做好城乡统筹 救助对象的准确识别和标准的统一

中国人大网讯 12月28日上午，十二届全国人大常委会第十二次会议举行联组会议，就统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况进行专题询问。

全国人大常委会委员王明雯提出问题

全国人大常委会委员王明雯提问说, 社会救助制度是社会保障的最后一道安全网，对于保障公民的基本生活，促进社会公平，维护社会和谐稳定发挥着重要作用。不过，在当前，我国不同地区救助对象的认定和救助标准等不统一，产生了新的社会不公。以低保为例，由于低保家庭经济状况核准机制不健全，居民的家庭收入情况难以准确掌握。同时，由于各项救助制度的衔接不够，资金没有整合，在救急助困上难以统筹,形成合力，施救重复和遗漏现象非常严重。据报道，2013年6月至2014年9月，全国查纠城乡低保错保、漏保151.4万多人，引起了社会的强烈关注，该救助的人没有得到救助，不该救助的人却享受了救助，影响十分恶劣。在救助资金有限的情况下，骗保、错保的发生，让人怀疑救助认定标准的科学性，质疑低保政策的公平性。据基层反映，是否纳入低保并不完全依据家庭收入水平，平均分配、轮流坐庄，将低保名额作为优惠政策或征地补偿等情况不同程度地存在，标准的随意性和工作机制的不健全，影响了资金的使用效益和政策的效果。我的问题是：报告所称目前全国城乡7100多万低保对象确定的标准是什么？为什么会存在漏保错保的情况？随着城镇化的推进，人口流动的加快，社会救助对象的准确识别面临新困难和挑战，那么，我们该如何做好城乡统筹，做到救助对象的准确识别和标准统一呢？谢谢。

民政部部长李立国回答问题

民政部部长李立国回答说，城乡最低生活保障制度在保障困难群众基本生活上，是起托底作用的。城乡低保标准是按照居民的基本生活必需支出费用，包括吃饭、穿衣、用水、用电等因素来测算和制定的。由于我国经济社会发展不平衡，不同地区居民的收入和支出水平也不一样，根据有关政策规定，低保标准一般是由设区市政府来测算、确定和公布的。低保标准是动态调整的，低保对象也是动态变化的。2011年以来，民政部会同国家发展改革委、财政部等部门就建立低保标准同物价上涨挂钩的联动机制以及建立低保标准与经济社会发展水平相适应的动态调整机制等，先后下发过文件，制定过规范。近几年，低保标准平均每年都有10%以上的增长。低保对象同样也是动态变化的，家庭人均收入低于当地低保标准要及时纳入低保。同样，随着家庭收入、财产水平的增长，超过低保标准的要及时退出。当然，为了促进低保与就业相衔接，有很多地方实行了低保渐退政策，一般对家庭收入提高的低保家庭给半年左右的退出缓冲期。从1997年全面建立城市低保制度，到2007年全面建立农村低保制度，低保制度对保障城乡困难群众基本生活起到了很好的兜底作用。截至今年11月底，各级民政部门有效地保障了7100多万城乡困难群众的基本生活，已经发放了1266亿中央和地方的低保资金。低保制度的总体执行情况和效果说明这项制度是必要的，总体上是科学的。在实施和执行上，困难群众基本生活是得到有效保障的。但是正像王明雯委员刚才在提问中指出的，也如同近年来媒体揭露、群众举报、社会批评和民政部门通过行政检查和处罚发现的个别问题所反映的，有些地方在低保标准方面存在制定不科学、调整不及时的现象，从而影响到最低生活保障制度的保障效果；有些地方存在着优亲厚友的“人情保”，下指标、轮流坐庄的“错保”，还有的跟征地补偿和其他困难群众生活保障政策相联系，将不符合低保条件的纳入低保范围的“搭车保”，还有本人未申请不办理，以及歧视性原因等非正常原因导致的“漏保”。这些问题在一些地方是不同程度存在的。存在这些问题的原因我们要正视，并且要按照党和政府的要求，人民群众的期望，不断改进和完善最低生活保障管理服务工作。存在问题的原因主要是四个：第一是审核手段不完善。表现为三个方面：一是传统的入户调查、邻里访问、信函索证、社区评议、社区公示的手段落实得不彻底；二是信息化手段在家庭财产收入核对的运用上还存在核对信息内容不完整的问题，因为涉及到户籍、车辆、公积金、住房、银行存款等多方面内容；三是家庭经济状况核对机制建立还不普及，到今年11月份全国县（区、市）建立核对机制的才达到70.1%，还有很大一块缺口。第二是民政部门的监管工作不到位。城乡低保制度建立和实施这么多年，在完善制度、规范管理创新机制等方面，应该说是不断推陈出新，不断加大力度，但是有些制度仍没有得到很好执行。比如，对新增低保对象，县级民政部门入户调查的比例不得低于30%；基层低保工作人员和村（居）委会工作人员近亲属纳入低保要备案等没有得到全面落实。尤其是农村低保工作，在执行中格外需要强调的社区民主评议和社区公示制度，在有些地方也没有得到很好地落实。因此，民政部门对行政监管工作不到位的问题要进一步重视和改进。第三是经办能力不足。全国按照县、市、区平均计算，每个县的低保户数在14000户以上，每个乡镇低保户数平均在1100户以上，但是乡镇、街道的经办工作人员有的只有一个人，有的也就是三两个人，并且这三两个人还要承担其他的民政工作和同级党委政府的一些重点工作和临时性工作。因此，把低保审核工作按制度做到位、做细做实，确实存在客观困难。第四是跟当地政府管理、社会治理存在漏洞有关系。低保管理工作出问题的地方，往往是政府管理和社会治理总体状况比较差、工作水平比较低的地方，因此我们有必要加强分类指导和重点检查督促。针对上述四个方面的原因，我们今后要以贯彻实施国务院颁布的《社会救助暂行办法》为核心，多管齐下，多措并举，加强和改进低保管理服务工作。由于时间关系，具体的改进措施我就不一一列举了，总之，是要在剖析四个方面问题原因的基础上，有针对性地来完善制度，制定政策措施，加强实际指导和监督管理工作。此外，还要加强对低保管理工作违法行为的依法查处，把低保绩效评价工作纳入到对地方和基层政府的绩效评价范畴之中，起到加强、改进和推动的作用。王明雯委员提出的第二个问题，社会救助制度，包括城乡低保制度的统筹发展上，我从要点、条目上说三点。第一，在城乡低保和整个社会救助制度的发展上，搞好统筹研究、统筹设计，做到城乡统筹兼顾、共同发展，实施好以低保为核心的社会救助制度。第二，在城乡低保和整个社会救助制度的审核、审批程序上，增强群众参与和监督，在民主评议和社区公示上要统筹安排。第三，在城乡低保和整个社会救助资金安排上，要拓展资金渠道，统筹安排、统筹考虑，做到资金投入与经济社会发展相适应，与保障人民群众基本生活的要求相适应。

王明雯委员又问，据了解，目前社会救助中的很多救助制度往往是以纳入低保对象作为前提的，低保证成为了获得很多优惠政策的一个“通行证”，那么这就导致了那些不属于低保家庭的因病、因灾致贫的支出型贫困家庭难以及时获救。与此同时，由于低保政策的优惠过多，造成了一些低保边缘户的心理不平衡，也影响了一些有劳动能力的居民就业的意愿，无疑这是我们社会保险制度存在的缺陷。另外，我们目前的社会保障体系被誉为一个覆盖全民的无缝的“社会安全网”，但是它并不包括司法救助，从而遗留了一些需要救助的特殊人群，比如说刑事被害人。按照中国法治建设年度报告所提供的相关数据，每年约有上百万的刑事被害人因为得不到加害人的赔偿而陷入困境，虽然目前我们国家已经开展了刑事被害人的救助工作，但是由于范围窄，资金没有保障，所以存在随意性，有钱就救助，没有钱不救助的情况非常普遍。因为一些被害人得不到及时的救助，让他们濒临绝境，导致了二次犯罪、上访等不稳定的问题。司法救助本质上是一种国家救助，对那些无力摆脱困境的受害人及其家属予以人道主义的必要的社会救助是社会正义的应有之义，因此，司法救助理应是社会救助制度的重要组成部分。我想问的问题是：如何进一步完善我们的社会救助制度？是否会把司法救助纳入到社会救助的范畴加以明确？下一步的工作打算是什么？谢谢。

李立国部长回答说，关于纳入低保的群众同时享受其他救助待遇的问题，这也是我们在低保制度设计实施过程中经常遇到的问题。基本看法和结论，首先，这是应当的。因为现在的城市低保标准全国平均每人每月401元，农村低保标准每人每年2673元、月均222.75元，这个标准保障基本生活是能够起到托底作用的。但是，涉及到子女教育、家庭住房、遇到重特大疾病以及其他一些困难的时候，还是需要其他的救助制度衔接配合来共同实施，才能够使城乡困难群众在吃饭、穿衣、就医、就学、住房等方面得到基本的保障。同时，在低保制度的附加因素上，既要衔接紧密，也要把握适度，做到救助有度。第二个小问题，其他困难人群，即低保范围以外的其他困难人群和遭遇突发性、紧迫性、临时性基本生活困难的其他群众，在影响基本生活情况下应该怎样得到救助？在低保制度建立和运行的初期，由于我们的认识和财力都没有达到一定水平，这方面有盲区、有短板，但是随着国家的经济发展和社会救助制度体系的完善，对低保人群之外的遭遇困难的家庭和支出型贫困家庭，我们已经有了制度安排，即通过全面实施临时救助制度和加强医疗救助制度来实现对遭遇突发性、临时性困难和支出型贫困人群的救助。