国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

    现在，我代表国务院，报告统筹推进城乡社会保障体系建设工作有关情况，请予审议。

    一、基本情况和主要成效

    社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。党中央高度重视社会保障体系建设工作。党的十八大报告明确提出，要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。十八届三中全会提出，要通过深化改革建立更加公平可持续的社会保障制度。十八届四中全会要求切实加强社会保障法治建设。全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国社会保险法》，对基本养老、基本医疗、工伤、失业、生育等社会保险制度和主要政策作出明确规定；老年人权益保障法、残疾人保障法等法律也得到有效贯彻实施，有力地推动了社会保障制度的改革完善。国务院认真贯彻党中央的重大决策部署，全面落实社会保障法律法规，立足基本国情，坚持以人为本，不断改革创新，完善体制机制，加大财政投入，社会保障制度体系建设取得历史性进展，对维护改革发展稳定大局发挥了重要作用。

    （一）社会保障制度体系基本形成。

    城乡基本养老保险制度全面建立。企业职工基本养老保险制度逐步完善，建立和巩固了社会统筹和个人账户相结合的基本制度模式；企业年金制度进一步发展，促进了多层次养老保险体系建设。居民基本养老保险城乡统筹的格局基本形成。2009年，国务院开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点，2011年启动城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）试点，2012年两项制度在全国全面实施，今年2月两项制度统一为城乡居民基本养老保险制度，目前各地正在抓紧落实。为做好不同养老保险制度的衔接，有关部门年初印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，对企业职工与城乡居民基本养老保险关系转移和待遇衔接作出了规定。

    全民医疗保险制度体系逐步健全。1998年开始建立职工基本医疗保险制度，2003年建立新型农村合作医疗制度，2007年建立城镇居民基本医疗保险制度，此外还建立了补充医疗保险和城乡医疗救助制度。经过多年的探索，初步形成了适应社会主义市场经济体制、多层次的医疗保障体系框架，基本医疗保险制度已基本覆盖城乡全体居民。本届政府以来，大力推进城乡居民大病保险，解决困难群众的因病致贫、因病返贫问题，目前已在全国大部分地区实施。同时，积极推进医疗保险城乡统筹，不少地区已打破城乡界限，建立了统一的城乡居民基本医疗保险制度，开展了城乡一体化医保管理服务。

    社会救助制度体系建设加快推进。2011年以来，国务院建立了社会救助标准与物价上涨联动机制，缓解了价格变动对困难群体生活的影响。2012年，国务院出台了《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，对城乡低保制度进行了改进和规范。2013年，有关部门印发《城乡医疗救助基金管理办法》，将城市和农村医疗救助基金整合为统一的城乡医疗救助基金，积极推进重特大疾病医疗救助试点。今年，国务院颁布了《社会救助暂行办法》，进一步加强了低保制度的城乡统筹；印发了《关于全面建立临时救助制度的通知》，为遭遇突发性、紧迫性、临时性基本生活困难的群众提供应急性、过渡性的救助。

    社会福利制度体系不断完善。以保基本为原则，逐步健全了面向老年人、残疾人、孤儿等特殊困难群体的各项福利保障政策。2010年，国务院办公厅印发《关于加强孤儿保障工作的意见》，对孤儿的安置、基本生活、教育等方面的保障措施作了全面安排，探索建立适度普惠性儿童福利制度。2012年，有关部门将艾滋病病毒感染儿童纳入基本生活保障范围。2013年，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，对我国养老服务业发展作出系统安排和全面部署。2014年，国务院印发《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，对大力发展慈善事业提出明确要求，鼓励支持社会各界开展慈善捐赠和志愿帮扶，近年来每年捐赠近千亿元。

    （二）社会保障覆盖范围不断扩大。

    基本养老保险实现制度全覆盖。企业职工基本养老保险参保范围由国有、集体企业，逐步扩大到城镇各类企业和社会组织以及城镇个体工商户、灵活就业人员。近几年，先后将农垦职工、未参保集体企业退休人员、五七工、家属工等群体上千万人纳入职工养老保险制度，集中解决了一批突出的历史遗留问题。截至今年11月底，职工和城乡居民养老保险参保合计达8.37亿人，其中职工参保3.38亿人，城乡居民参保4.99亿人，待遇领取2.26亿人。

    全民医保基本实现。截至今年11月底，城镇基本医疗保险参保5.9亿人，其中职工医保2.8亿人、居民医保3.1亿人，新农合参保7.35亿人，总覆盖超过13亿人，95%以上的城乡人口有了基本医疗保险。

    社会救助和社会福利有效惠及困难群众。截至今年11月底，全国共有城市低保对象1893万人，农村低保对象5202万人、五保供养对象532万人。2013年，全国医疗救助近1.1亿人次，获得临时救助的家庭达3937万户次。全国城乡居家和社区养老服务覆盖率城市超过70%、农村超过37%，养老床位达到572万张。建立孤儿基本生活保障制度，保障孤儿54.9万人。

    （三）社会保障待遇水平稳步提高。

    养老金水平逐年提高。企业退休人员基本养老金水平连续10年调整，月人均水平由2004年的647元提高到今年的2070元。2013年底，全国城乡老年居民月人均养老金82元，其中各级政府全额负担的基础养老金76元。

    基本医疗保险的保障水平显著提升。职工医保和居民医保政策范围内住院医疗费用，2013年基金支付比例分别达80%和70%左右，基金最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资和当地居民年人均可支配收入的6倍；新农合政策范围内的住院费用报销水平达到75%左右，最高支付限额不低于8万元。全国普遍建立了城乡居民医保门诊统筹，积极推进城乡居民大病保险，有效减轻了群众的医疗负担。工伤、失业、生育保险待遇水平也都稳步提高。

    适度提高了社会救助和社会福利水平。截至今年11月底，全国城市低保月人均补助266元后保障水平达到401元，农村低保年人均补助1440元后保障水平达到2673元，均比制度建立之初有明显提高。部分省市相继探索建立了高龄津贴、养老服务补贴、护理补贴、困难残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴和困境儿童分类保障制度。

    （四）社会保障支付能力得到增强。

    政府社会保障投入不断加大。在用人单位和个人缴费的同时，各级政府进一步调整财政支出结构，加大资金投入力度。2003年至2013年，全国财政在社会保障和就业、医疗卫生方面支出分别为8.13万亿元和3.98万亿元，年均分别增长18.2%和25.8%，有效支撑了统筹城乡社会保障制度体系的建设。

    养老保险基金规模不断扩大。2003年至2013年，职工基本养老保险基金收入年均增长21%，基金支出年均增长20.3%。2013年基金收入2.27万亿元，其中单位缴费约占58%，个人缴费约占25%，各级财政补助约占13%，初步建立起国家、单位、个人共担的筹资机制；到2013年底，基金累计结余2.83万亿元。2013年，各级政府对城乡居民养老保险的财政补助1402亿元，基金累计结余3000多亿元。此外，从2000年开始建立了战略储备性的全国社会保障基金，2013年达到1万亿元左右，为应对老龄化高峰的挑战作了必要的资金储备。

    医疗保险基金实力不断增强。从实施新一轮医改的2009年到2013年，全国职工医保基金收入从3300亿元增长到6873亿元，年均增长20.1%；城镇居民医保和新农合基金收入从1174亿元增长到3927亿元，年均增长35.2%，各级财政共拨付补助资金约1万亿元、占总筹资额的80%，参保补助标准由2009年的每人每年80元提高到今年的320元。

    城乡救助资金投入力度不断加大。从农村低保制度全面建立的2007年到2013年，全国累计投入城乡低保资金7166亿元，其中，城市最低生活保障3768亿元，年均增长18.2%，农村最低生活保障3398亿元，年均增长41.3%，有效保障了7100余万城乡低保对象的基本生活。在新一轮医改实施后的2009年到2013年，中央财政累计投入城乡医疗救助资金585亿元。

    （五）社会保险管理服务水平不断提升。

    各级政府和社会保障经办机构大力推进管理服务规范化、专业化、信息化，严格实施收支两条线管理，逐步完善基金预决算制度，不断加大基金监督力度，社会保障管理和服务水平有了明显提高。近5年共安排104亿元专项资金，支持中西部地区建设县级服务中心和乡镇服务站，推动了基层就业和社会保障服务设施建设。实施了金保工程，加快建设社会保障信息系统，目前已发行社会保障卡6.8亿张。

    二、存在的主要问题

    虽然社会保障体系基本形成，但在制度建设和实施中仍然存在一些亟待解决的矛盾和问题，有些还比较突出。

    一是公平性不足。覆盖面还有欠缺。由于我国社保体系建设采取先城镇后农村、分人群渐次推进的方式，再加上农村社保制度实施时间不长，而且实行自愿参保政策，目前全国还有1亿多人没有参加基本养老保险，主要是部分非公经济组织员工、城镇灵活就业人员、农民工以及部分农村居民等。还有部分群体没有参加基本医疗保险制度，建筑业等高职业风险行业农民工参加工伤保险的比例比较低，这些人员还不能充分享受到社会保障权益。社会救助制度覆盖面还不够，特别是失能、半失能老人护理和事实无人抚养儿童的基本生活保障问题比较突出。待遇差别仍然较大。由于城乡居民基本养老、基本医疗保险起步晚，待遇水平仍不高；由于各地财政承受能力和基金结余分布不均，且统筹层次仍偏低，社会保障互济功能发挥不够，导致地区之间待遇差别较大；由于机关事业单位仍实行单位退休养老制度，与企业职工养老保险制度“双轨”运行，待遇差距矛盾突出，社会反响强烈。

    二是适应流动性不够。在我国加速城镇化进程中，人口大规模流动的特点突出，特别是跨地区流动就业的农民工多达2.6亿人，而现行社会保障管理体制和方式对这一特征的适应性不足。养老保险关系跨地区、跨制度转移接续还存在不及时、不顺畅的问题，导致部分群体中断参保。异地劳务派遣人数较多，造成劳动关系和社保权益认定复杂化，农民工在流入地一旦发生职业风险或面临突发性、临时性困难，很难获得必要保障和救助。医疗保险管理体制不顺，不同部门分别管理城乡医保，造成流动人员重复参保、重复补贴与漏保现象并存。异地就医结算不便，由于各地医保报销水平不同和信息化未联通，使异地稳定居住的退休人员在常住地就医结算难以实施。

    三是可持续性不强。社会保障筹资渠道仍偏窄。目前各项社会保险缴费比例已经较高，财政投入大幅度增加，但面对老龄化高峰的迫近，养老抚养比持续增高，医疗费用上涨，给社保基金长期收支平衡带来了很大压力，亟需进一步拓宽筹资渠道。社保制度的激励性不足。多缴多得、长缴多得的机制还不健全，职工退休年龄和领取基本养老金“门槛”偏低，致使一部分人参保积极性不高或选择较低档次缴费。基本养老保险正常调整机制尚未建立，养老金增长未能充分体现权利与义务对等的原则，不利于制度的良性循环和可持续发展。社保基金保值增值机制尚不健全。结余基金绝大多数存银行、买国债，投资渠道单一，收益率比较低。补充性社会保障推进缓慢。商业养老、健康保险发展滞后，尚未形成多层次保障体系，参保人员过多依赖政府的基本保障。

    形成这些矛盾和问题的原因是多方面的。从发展阶段看，我国是一个13亿多人口的发展中国家，正处在并将长期处在社会主义初级阶段，生产力总体水平不高，城乡之间、地区之间发展不平衡。同时还要看到，相对于西方发达国家100多年的社会保障发展史，我国社会保障制度历史较短。因此，无论是制度完善还是待遇水平提高，都需要一个渐进的过程。从体制机制看，由于历史原因，以及缺乏顶层设计，还存在着制度多元化、机制不健全、管理分散化、衔接不顺畅等问题，提高城乡统筹水平还有大量的工作要做。从工作基础看，随着社会保障覆盖人群的不断扩大，服务对象和内容日益增多，经办服务人员仍显不足。信息化建设水平不高，特别是跨地区、跨部门的网络连接和信息资源共享不够，不能适应人员流动和基本公共服务均等化的需求。此外，在工作方法、工作作风等方面也存在一些需要改进的地方。这些都在一定程度上影响了政策的落实和管理服务的质量。

    三、下一步重点工作

    做好社会保障各项工作，实现党的十八大确定的2020年建成社会保障全民覆盖的宏伟目标，完成十八届三中全会、四中全会提出的任务要求，时间紧迫、任务繁重、意义重大。下一步，我们将重点抓好以下几个方面工作。

    （一）科学论证，切实做好社会保障制度顶层设计。社会保障制度涉及面广，社会关注度高，事关改革发展稳定全局，顶层设计需要科学论证、广纳民智。要按照党的十八大提出的坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，以十八届三中全会提出的建立更加公平可持续的社会保障制度为目标，加强调查研究，科学制定方案，加快形成以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的覆盖全民的社会保障制度体系。进行顶层设计，我们将坚持从基本国情出发，统筹考虑国家、单位和个人的承受能力，尽力而为、量力而行；坚持公平与效率相结合、权利与义务相适应，整体设计、统筹城乡、循序渐进、逐步完善；坚持改革创新，完善体制机制，健全法规制度，加强各项社会保障制度之间的衔接，提高管理能力和服务水平，努力实现社会保障与经济社会发展的良性互动和制度的可持续运行。

    （二）实施全民参保登记计划，加快实现城乡基本养老保险人员全覆盖。2020年我国人口预计达到14.3亿人，为实现“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”的目标，国务院有关部门已经制定并开始实施以养老、医疗保险为重点的全民参保登记计划。通过优化政策、加强宣传、严格执法、提升服务、逐人逐户登记确认等措施，力争使基本养老保险制度覆盖人数在2017年达到9亿人，到2020年达到10亿人左右，将覆盖率由目前的80%提高到95%。同时，巩固全民医保成果，全面实施城乡居民大病保险，工伤、失业、生育保险基本覆盖职业群体。

    （三）推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。按照中央部署，有关部门经过广泛调查研究和反复论证，已经拟订了改革方案，并经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。改革的基本思路是一个统一、五个同步。“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

    （四）进一步提高统筹层次，统一规范制度和政策。职工养老保险要在完善省级统筹的基础上，积极稳妥推进基础养老金全国统筹，合理划分中央和地方筹资与支付责任，统筹基金的使用和管理，增强基金的互济性和抗风险能力。城乡居民基本养老保险实行基金省级统一管理，化解基金管理分散化的风险。全面推进和完善基本医疗保险市级统筹，有条件的地区加快探索省级统筹，缩小地区间、人群间政策差别。

    （五）强化激励约束机制，扩大筹资和投资渠道。一是建立健全多缴多得、长缴多得的社会保险激励机制，引导和鼓励参保人员通过增加缴费年限和提高缴费基数获得较高的基本养老金。通过增加政府补贴等措施，引导城乡居民早参保、多缴费和长缴费。二是建立兼顾各类群体的社会保障待遇正常调整机制，根据经济发展、居民收入水平、物价变动和财政承受能力等情况，适时调整职工和城乡居民基本养老保险待遇，并将多缴多得的激励机制延伸到待遇调整政策之中。基本医疗保险要完善政府、单位和个人合理分担的筹资机制，深入推进付费方式改革，使医疗费用实现合理可控的增长。三是综合考虑人力资源供需、教育水平、人均预期寿命、基金收支等因素，研究制定渐进式延迟退休年龄政策，改善职工基本养老保险抚养比。四是进一步调整财政支出结构，加大对社会保障的投入，完善社会保险基金预算制度。划转部分国有资本充实社会保障基金，做大做强全国社会保障基金。五是制定基本养老保险基金投资运营办法，在确保基金安全的前提下扩大投资渠道，实现保值增值，增强基金支付能力。六是加快构建多层次保障体系，发挥补充养老保险、补充医疗保险的作用，推动商业保险发展，减轻基本社会保障的压力。

    （六）加快完善各项社会救助制度，加强社会福利体系建设。加强城乡低保制度和户籍制度改革的衔接，完善低保标准确定和调整办法，实现城乡低保资金统筹使用。实施特困人员供养制度，统筹整合农村五保供养和城市“三无”人员救助制度。完善养老服务业发展各项政策措施，加快建立完善经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度，加快建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。加大扶持慈善事业发展力度，研究建立慈善帮扶与社会救助制度之间的衔接机制，发挥政府保基本、兜底线的作用。

    （七）健全社会保障管理体制，强化监督和经办管理。按照党的十八届二中全会决定和全国人大通过的《国务院机构改革方案》，逐步理顺医疗保险管理体制，有序推进城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新农合等各项医疗保险工作的统一管理。进一步完善社保基金安全监督制度，形成行政监督与社会监督相结合的监督体系，确保基金安全。加快建立全国统一的信息网络，做好跨地区、跨制度社会保险关系转移衔接、异地就医费用结算等工作。加强社保经办机构建设，推进各项社保统一征收管理，提高管理服务的质量和效率，实现精确管理和便捷服务，切实为参保人员记录一生、服务一生、保障一生。

    （八）完善法律法规，依法推进社会保障体系建设。按照党的十八届四中全会全面推进依法治国的要求，加快完善社会保险、社会救助、社会福利、慈善和老年人、残疾人权益保障等方面的法律法规，抓紧制定基本医疗保险条例、全国社会保障基金管理条例，修订失业保险条例，尽快形成比较完善的社会保障法治体系。我们将把社会保障法律法规贯彻落实情况列为政府绩效评价的重要内容，强化执法手段，落实执法责任，强化执法监督，切实做到严格执法。各级政府要积极配合和自觉接受人大对执法情况的监督检查，确保法律落到实处。

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，我们将紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，在全国人民代表大会的监督支持下，开拓进取，扎实工作，加快建立健全中国特色社会保障体系，更好保障和改善民生，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗！