民意、民智、民主
——科学立法的地方实践
新华网北京１０月１０日电题：民意、民智、民主——科学立法的地方实践
新华社记者郭奔胜、周立民、周立权
刚刚走过的９月，中国人大制度历经６０载，一个甲子的沧桑，成效斐然，特别是在立法方面。为了立“良法”，行“善治”，上海、北京、广东、浙江、安徽、福建等地积极探索，突破“闭门造车”樊篱，全面倾听民意，充分吸纳民智，力促民主立法，确保立出的法管用好用。
倾听民意，前论证后评估，延长立法链条
上海人大工作研究会会长姚明宝介绍，为避免法律“中看不中用”，一些地方探索制定立法立项的准入标准，对要求立法的项目开展立法前论证，走下去倾听民众意见，以减少决策随意性。有的地方在立法后，邀请第三方评估，延长立法链条，让程序更完善，使“出笼”的法律法规经得住实践检验。
——做实立法前论证，避免应急突击立法。北京市人大常委会２００８年开始探索立项论证工作。拟列入年度立法计划项目的，由北京市政府主管部门提出立项报告，人大常委会有关部门提出立项论证报告，提交常委会主任会议审定。主任会议对立项论证报告讨论后，决定立项、不予立项或暂缓立项。除特殊情况外，未经论证的项目不列入立法计划。
上海市立法研究所副所长郑辉告诉记者：“我们借鉴了北京的经验，经前期充分论证，出台了《上海市防震减灾条例》。”
郑辉介绍，汶川地震后，上海市地震局提出要对防震减灾立法。立法研究所承接后阻力极大，很多部门不理解，认为上海不在地震带，立法易引起社会恐慌。
立法研究所前期论证查明，国家规定上海是７度设防的特大型城市，超２００米以上建筑全国最多，而且农村地区很多民房没有圈梁，一旦地震，易群死群伤。
郑辉说：“讨论过程针锋相对，我就提议持不同意见者去汶川灾区看一看。在汶川映秀镇，当得知踩的水泥板下埋有６０００多人时，同行者心情沉重，认为防震减灾意义重大，必须立法。”随后，《上海市防震减灾条例》全票通过，并受到好评。
——第三方评估，走出“立后弃管”困局。浙江省政府法制办主任孙志丹介绍，为检验立的法是否管用，浙江省创新立法后评估制度，引入第三方评估，中立客观地对法的质量进行评价。
孙志丹告诉记者：“近期，对《浙江省能源利用监测管理办法》和《浙江省环境污染监督管理办法》实施情况进行后评估，第三方客观提出问题，非常有针对性和操作性，我们立即借鉴，做出相应调整。”
“江苏在立法后评估方面也在不断探索。”江苏省政府法制办副主任高建新介绍，江苏去年出台《爱国卫生条例》，专门有一章针对烟雾危害控制问题，实施后社会反响很大，认为不具操作性。争议最大的就是哪些公共场所需要禁烟，机关会议室可不可以、饭店可不可以？为此，江苏搞了立法表决权评估论证会，请来各方代表，有烟民、烟厂、疾控专家、执法人员，让他们充分发表意见。通过评估论证、调查分析，最终确定９大类场所要禁烟，调整后各方都比较认可。
吸纳民智，广参与博吸收，力促开门立法
为最大限度凝聚共识、积聚民众智慧，力促开门立法，很多地方创新举措，广泛征求民众意愿，充分吸纳专家智慧，让各方博弈更充分，取得了较好效果。
——广征民众意愿，让博弈更充分。湖北省人大常委会２０１０年利用网络，对《湖北省就业促进条例》二审稿的审议过程进行现场直播，网民轻点鼠标即可坐在家里“旁听”会议分组审议情况。同时，有关广播电台、电视台也都进行了实况录播。
山东省人大常委会为探索民主立法、开门立法新的方式方法，对《山东省旅游条例》在网上进行立法听证。
吉林省社科院副院长黄文艺说，探索网络立法听证，除可节省人力物力外，最大优点在于为听证人与听证陈述人之间提供了一个反馈意见的平台，听证会结束，仍可在网上对听证意见采纳与否作出回应。
“立法中如何问计于民，广州也进行了探索。”广州市政府法制办主任吴明说。去年开始，广州市政府设立公众意见征询委员会，凡涉及重大民生决策的事项，均需成立公众意见征询委员会，经过征询民意后再作决策，实现政府和市民良性互动。
——专家成“智囊”，防止部门利益化。浙江省不断强化“行家立法”，由４０名法学、经济学、金融学、劳动和社会保障等方面专家学者，组成省政府立法专家库，这些“智囊”在立法中发挥了至关重要的作用。
广州市人大常委会数年前就建立了立法顾问论证制度，每届人大常委会聘请１２名本地区学术水平较高、立法经验较丰富的专家学者和领导干部担任立法顾问。日前，《广州市既有住宅增设电梯暂行办法》就是通过多次召开由律师、法官参加的专家论证会，大范围、多层次地征求意见，较好地化解了难题。
安徽省人大法工委主任吴斌告诉记者，安徽省也在探索立法主体多元化。“科学立法首先是选题的科学性，要把老百姓需要的法立出来，因而要求草案的提出一定要多元化，兼顾情感性。为此安徽省尽可能多地吸纳学者、社会组织参与立法。”
力促民主，创新机制形式，确保管用好用
立什么样的法，是否科学，人大代表审定非常关键，为了让他们更好地履职，发挥更大作用，许多地方组建专业代表小组，解决立法中遇到的专业难题。有的地方创新设立立法基层联系点，让立法更接“地气”更民主。
——创新机制，专业人士“操盘”确保法管用。北京市目前成立了教育、科技、文化、卫生、体育、妇女、农业、民族宗教、城建环保９个专业人大代表小组，由人大各专门委员会结合工作需要，吸纳本领域及以外的相关代表参加。每个小组２０至３０人不等，在“闭会期间”开展视察、调研活动，为推动北京市各方面立法作出贡献。
天津探索开展专业人大代表小组活动，现已设立内务司法、综合经济、城市建设等１３个专业代表小组。全市有８８％的人大代表分别参与，充分发挥代表们的专业特长。
福建省人大常委会委员、研究室主任徐平介绍，立法离不开人大代表，福建省充分调动各级人大代表积极性，调研型代表越来越多。以前调研主要是省级人大代表，如今市区县人大代表，也都积极下去调研。
——设立立法基层联系点，接“地气”让内涵更切实。记者了解到，湖北省人大常委会在９个县乡基层单位，创新设立立法基层联系点，基层群众对具体地方立法、立法规划及对法律法规执行难点的意见和建议，可随时向人大代表反映，畅通了公众立法诉求渠道，而人大代表也可从民众中汲取智慧。
吉林省社会科学院法学所所长于晓光说，设立立法基层联系点是一个创新举措，为人大代表履职提供信息和智慧，也让立出的法更接“地气”，更有内涵，更切合实际。
众多专家认为，无论是延长立法链条、让民众和专家深度参与，还是创新机制和形式，用足用好人大代表资源，这些探索对推进我国科学立法、民主立法都有较强的借鉴意义。
