行政立法为文明古国注入“现代血液”

中共领导人治国理政 中的依法行政思维

邓小平同志很早就想到并提出了依法行政这个问题。1979 年6 月，在五届全国人大二次会议上，邓小平同志指出 ：“以后，党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事 ；法立了以后，就要坚决按法律办事。”

“为了保障人民民主，必须加强法制……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”邓小平同志这段经典讲话，被公认是中国法治崛起的奠基，由此孕育了依法行政的观念。邓小平同志还更加明确地指出，“处理好法治和人治的关系”“为了保障人民民主，必须 加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。

1980 年，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》曾经深刻指出 ：“在我们的国家中，人们只有分工的不同，没有尊卑贵贱的分别。谁也不是低人一等的奴隶或高人一等的贵族。那种认为自己的权力可以不受任何限制的思想，就是腐朽的封建特权思想，这种思想必须受到批判和纠正。”

十一届三中全会以后，依法行政作为行政机关行使权力的基本准则逐步确立。1993 年党的十四届三中全会提出，“各级政府机关都要依法行政、依法办事”，这是第一次在党的文件中提出依法行政的要求。

1996 年2 月，江泽民同志在中共中央举办的法制讲座上明确提出“坚持依法治国”。1997 年，党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家” ，“一切政府机关都必须依法行政”。在这个报告中，“刀”制改为“水”治，一字之变，使得依法行政成为各级政府都必须遵守的刚性制度。

2012 年11 月8 日，中 国 共 产 党 第十八次全国代表大会在北京召开，其中关于“法治是治国理政的基本方式”的论述，成为党关于这个问题认识的新发展。此后，新一届中央领导集体多次强调依法治国的重要性。

在十八届中央纪委二次全会上，中共中央总书记、国家主席习近平要求 ：“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力……共产党员永远是劳动人民的普通一员，除了法律和政策规定范围内的个人利益和工作职权以外，所有共产党员都不得谋求任何私利和特权。”在2014 年1月的中央政法工作会议上，习近平再次强调 ：“不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。要建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度。”

在第十二届全国人大常委会第一次会议上，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江的讲话也强调，“未来五年，是全面建成小康社会的决定性阶段，也是全面推进依法治国的关键时期。历史重任落到了我们的肩上，我们必须增强使命意识和责任意识，接力前进、接续奋斗，走好自己的路、做好自己的事，做到无愧于历史、无愧于人民。”

行政立法从起步探索到逐步完善

新中国成立以来特别是改革开放三十余年来，随着社会主义民主法制建设不断加强，依法行政的理念逐步深入人心，行政立法也从无到有，从起步探索到逐步完善。在这个过程中，全国人大及其常委会制定的多部行政方面法律，对保障和监督行政机关依法履行职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序发挥了重要作用。

提起行政立法工作，就不能不说1989 年通过的行政诉讼法。有法学界专家认为，行政诉讼法的颁布实施，为中国这个文明古国注入了“现代血液”，是中国行政法发展史上的一座里程碑。这部法律反映了中国行政立法在指导思想和价值取向上的一个重大转变，即从过去注重对行政权的确认和维护，开始转向注意对公民权利的保护，试图通过行政诉讼促进行政机关秉公办事，减少失误。

“我至今记得十九年前那一幕，起草行政诉讼法时，第十一条受案范围只列举了七项具体权利，而没有第八项‘兜底条款’——公民法人‘认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的’，可提起行政诉讼。”时任全国人大常委会法工委民法室副主任的肖峋回忆起这部法律时说 ：“草案正式上会审议前，全国人大最后一次听取专家学者和有关部门意见。座谈会最后一天，应松年和我说‘悄悄话’，‘咱们的受案范围太窄。列举式应该改为概括式，只要公众认为侵害了自己的权益都可起诉。’后来，时任全国人大常委会副委员长的王汉斌拿出了应松年的意见征求大家看法。他说，‘这个意见很好，很重要。我看就再加一项吧。’”

行政诉讼法带来的最大影响，是公民自身权利意识的觉醒。这一时期“民不告官、官官相护”等传统观念逐步被“民可告官、官民平等”的法制观念所取代，使百姓们感到这部法律是看得见、摸得着的民主。

“没有救济，就没有权利。”1994 年国家赔偿法的出台，注定会成为我国“依法行政”发展征程上一个标志性的事件。这部法律进一步落实了行政侵权对普通公民造成的损害给予赔偿和救济的原则，在制止国家权力滥用，保障公民合法权利方面发挥了重要作用。

1996 年3 月17 日，八 届 全 国 人 大常委会四次会议通过的行政处罚法，成为我国第一部专门规范行政行为程序、促进行政机关依法行政的法律，被誉为中国法制史上具有里程碑意义的行政基本法之一。时任全国人大常委会法工委国家法室处长的许安标认为，这部 法律要解决的就是“除了戴黑箍的不能罚款，戴其他任何箍的都可以罚款”的处罚主体之滥。1997 年通过的行政监察法，对保证政令畅通、维护行政纪律、促进廉政建设、提高行政效能，健全权力运行制约和监督机制起到了巨大作用。

推进依法行政是九届全国人大及其常委会立法工作的一个重中之重。在法律的起草和审议中，“服务百姓”取代“管理百姓”的立法思想贯穿始终，特别是审议通过的行政复议法标志着我国行政复议、行政诉讼的二元行政救济体系正式确立。中国政法大学教授马怀德认为 ：“毫不夸张地说，行政复议法的法律规定，开启了对抽象行政行为实施个案法定监督的先河，为今后行政诉讼制度的改革探索出一条新路。”

随着立法思路的逐步完善，九届全国人大常委会正式提出了构成中国特色社会主义法律体系的七个法律部门的概念，即 ：宪法及宪法相关法，民法商法，行政法，经济法，社会法，刑法，诉讼与非诉讼程序法。进一步完善行政领域立法的步伐也随之加快。

2003 年8 月27 日，经过七年的调研、起草，行政许可法草案经十届全国人大常委会表决通过。这部法律对行政机关设定和实施行政许可行为念起了紧箍咒。全国人大常委会委员、全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰表示，这部法律的出台，是行政领域的一场革命。“为什么说一场革命，因为我们很多的政府部门，它的职能就是许可，如果把行政许可给减少了，或者是取消了，那么就等于说你是革了自己的命，砸了自己的饭碗。”

随后，十一届全国人大常委会于2011 年通过了行政强制法。与行政许可法类似，行政强制法的立法之路也并不平坦，从2005 年进入立法程序，历时6 年，经过5 次审议。这部法律最终为行政强制权套上法治的“枷锁”，以有效监督和保障行政机关依法行政，保护公民、法人或其他组织的合法权益，条文之中流露出深刻的人文关怀和法治精神。

在十二届全国人大的开局之年，对行政复议法进行执法检查是全国人大常委会监督工作的重要内容之一。“目前行政复议法贯彻实施还存在不少困难和问题，一些地方基层政府行政复议意识较差、能力偏弱、办案质量不高，一些地方形成了‘小复议、大信访’的局面，影响了公众对行政复议的信任度。”2013 年年底，十二届全国人大常委会第六次会议审议行政复议法执法检查报告时，常委会组成人员指出，各级政府要进一步畅通行政复议渠道，坚决纠正违法或不当行政行为，不断提高公众对行政复议的认知度和信任度。

同样是在这次会议上，行政诉讼法修正案草案提交审议，这是该法施行二十三年以来的首次修改。此次修法希望畅通入口，扩大“民告官”的范围，让更多原来通过信访渠道解决的案件，通过诉讼方式解决，破解“信访不信法”状况。前不久，十二届全国人大常委会第十次会议在吸收社会各界意见的基础上，对法律草案进行了再次审议。

如今，随着规范政府权力运行的法律制度基本形成，尊重和保障人权为核心的现代执法理念逐渐深入人心，执法主体合格、适用法律有据、救济渠道畅通、问责监督有力的工作机制日趋完善，行政权力的行使走上了制度化、规范化、法制化的轨道。

(文／本刊记者 于浩)