法治中国从这里启程

在过去六十年的时间中，全国人大及其常委会出台的现行有效的法律已有240 多部，对中国的民主法制建设起到了举足轻重的作用。

回 首 过 去，从“ 五 四 宪法”“八二宪法”的制定和四次与 时 俱 进 的 宪 法 修 正 案 的 通过，到一部部护航社会主义市场经济法律规范的密集出台 ；从“入世”后的经贸领域立法与国际“接轨”，到“依法行政”理念的深入人心 ；从社会民生领域立法的不断加速，到中国特色社会主义法律体系的如期形成……如今，一个伟大的“精细化”立法时代已经到来。透过六十年来全国人大及其常委会立 法 进 程 中 的 一 个 个 精 彩 瞬间，我们清晰地感受到其中鲜明的时代特征和浓厚的民主气息，可以说“法治中国”正是从这里启程的。

“五四宪法”表决前仍在修改

新 中 国 成 立 之 初，百 废 待 兴，在1949 年通过的《共同纲领》的统领下，新中国渡过了民主法制建设的初创期。

1953 年1 月1 日，《人民日报》在元旦社论里，把“召集全国人民代表大会，通过宪法”列为1953 年的三项伟大任务之一，向全国公布。这一年，毛泽东同志亲自主持了宪法草案的起草工作。

经历了两个多月的研究、讨论和修改，宪法草案出台，并向全民公布，征求意见。1954 年9 月，一届全国人大一次会议在中南海怀仁堂召开，凝聚全国人民智慧的宪法草案提交大会审议，刘少奇同志作了关于宪法草案的报告。9 月20日，新中国的第一部宪法获得全票通过。现场，全体代表起立鼓掌欢呼，会场外，鞭炮声四起，大家尽情庆祝雀跃。

鲜为人知的是，就在表决通过的前一天，根据代表们的审议建议，宪法草案作了最后两处修改——一是西藏代表团提出，“改革宗教和信仰”这一说法不妥，理由是人的信仰无法改革 ；二是有些代表提出，序言中写的“这是中国的第一部宪法”与事实不符，因为在解放以前我国已存在过多部宪法。

毛主席紧急召集会议，吸收这两条意见，将条文相应改成：“保障信仰自由”与“这是新中国的第一部宪法”。

这是一次具有里程碑意义的大会，“五四”宪法成为我国社会主义民主和法制建设的重要标志。

同时，一届全国人大一次会议上，还审议并通过了全国人民代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法五部法律，它们为新中国的立法事业奠定了牢固的历史基础。

三个月七部法律的传奇

在全国人大的立法史上，如果说1954 年一届全国人大一次会议开启了新中国的立法时代，那么1979 年的五届全国人大二次会议则迎来了改革开放后立法的新起点。

1978 年12 月, 党的十一届三中全会在深刻总结“文革”惨痛教训的基础上，旗帜鲜明地提出“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”。

这是一项关乎国家命运的历史性决策，中国迎来了一个前所未有的伟大历史转折。

会议之后，作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会，开始着手重振旗鼓。

临危受命，时任全国人大常委会委员长的叶剑英立下誓言 ：“人大常委会如果不能尽快担负起制定法律、完善社会主义法制的责任，那人大常委会就是有名无实，有职无权，尸位素餐，那我这个人大常委会委员长就没有当好，我就愧对全党和全国人民。”

1979 年2 月23 日，全国人大常委会设立了法制委员会，由80 位各方面知名人士组成，彭真同志任主任，主持立法工作。

短短的三个月后，在1979 年6 月召开的五届全国人大二次会议上，三千多名与会代表共同见证了一个激动人心的时刻 ：选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法七部法律获得表决通过。

三个月出台七部法律，不仅创造了最高国家权力机关的一段立法传奇，而且全力推进了改革开放后的民主法制建设。

可以说，五届全国人大二次会议上，三个月出台七部法律, 成为改革开放后全国人大及其常委会立法工作的一个缩影。到20 世纪90 年代初，上百部法律密集出台，为重建社会秩序和推动改革开放提供了坚实的法律支撑。

“八二宪法”诞生

进入20 世纪80 年代，改革开放刚刚起步，中国在希望和焦灼的双重交织下，亟须对宪法进行全面修改，以适应改革开放后的中国社会现实和发展要求。

1980 年9 月，面对国内新形势，五届全国人大三次会议接受中央的建议，决定成立宪法修改委员会，由叶剑英任主任委员，宋庆龄、彭真任副主任委员。

在此之前，中国在“五四宪法”颁布后，曾在1975 年和1978 年重新公布过两部宪法，但“七五宪法”修改正值“文革”期间，充斥着极左的革命口号 ；“七八宪法”，虽然有所进步，却仍未摆脱“文革”的痕迹，不适应十一届三中全会后“拨乱反正”的新形势。再三权衡，宪法修改委员会提出这次修宪要在1954 年宪法的基础上进行，随即获得了中央的批准。

宪法面临的是一场“大修”，需要一条一条重新起草，几乎可以称得上是推倒重来，常常需要逐字逐句反复斟酌，数易其稿。1982 年4 月26 日，宪法草案交付全国人民讨论，经过十年浩劫之后，民众参与宪法修改的热情万分高涨，热议浪潮持续了整整四个月，其后，宪法修改委员会根据公众意见又对草案作了近百处的补充和修改，“纯文字的还不算。”亲历者全国人大常委会法工委原主任顾昂然说。

从内容上，“八二宪法”把四项基本原则写入序言；在“五四宪法”的基础上，重申所有公民“在法律面前一律平等”，同时在结构上作出重大调整，把“公民的基本权利和义务”一章提到了“国家机构”之前，更好地体现了国家尊重和保障人权的宪法精神。

也正是自“八二宪法”起，这部国家根本大法开始担当起推进国家改革、社会转型的历史使命。此后，“八二宪法”于1988 年、1993 年、1999 年、2004 年先后四次通过修正案，以民主、法治、人权为核心的国家宪法价值理念不断深入人心。

护航经济体制改革

20 世纪80 年代中末期，以市场为导向的经济体制改革正“摸着石头过河”。从1987 年12 月1 日，深圳冒险在全国公开拍卖了第一块住宅用地，到“傻子瓜子”雇工超过八人是否为剥削的争论……新生事物的探索实践不断冲击着传统观念和体制，进而推动着最高国家 权力机关的立法工作。

1988 年，七届全国人大一次会议通过宪法修正案，对“八二宪法”作出第一次修改，这也是我国首次采取宪法修正案的形式修宪。

其对第十一条增加规定 ：“私营经济是社会主义公有制经济的补充。”从立法上突破了多种经济成分并存的禁区，明确了私营经济的法律地位。

为促进经济合作的扩大，适应外商投资企业的用地需要, 修正案还专门增加规定 ：“土地使用权可以依照法律的规定转让。”

这一时期，一批适应和推动改革开放经济发展的法律成为全国人大及其常委会立法上的重头戏，个人所得税法、中外合资经营企业所得税法、外国企业所得税法、经济合同法、民法通则、外资企业法、土地管理法、全民所有制工业企业法等相继出台。

保障公民权利建设加速

立法在为改革开放经济发展保驾护航的同时，有关社会主义民主政治建设也在逐步完善，公民的维权意识开始觉醒。1987 年, 浙江苍南农民包郑照,因不服县有关部门强行拆除其房屋的处罚, 将县政府一纸诉状告到了法庭。这位“民告官第一人”当时的想法很简单， 就是要“讨个说法”。出乎他意料的是, 仅仅过了两年, 行政诉讼法就经七届全国人大二次会议审议通过。

但这部法律的制定当时顶着巨大的压力。全国政协原副主席罗豪才是当年行政立法研究组的副组长，据他回忆，行政诉讼法草案公布后的两个月内，就有不少人给人大写反对信，“有一次上百名基层干部签名给人大写信反对通过这部法律……”罗豪才深有感触地说 ：“行政诉讼法出台遇到的困难和阻力可能比任何一部法律都要大。”

然而，限制公权力滥用已是大势所趋。最终法律排除万难获得通过，将公权力置于法治的约束之下，中国确立了“民告官”制度。

行政诉讼法的出台为我国行政程序法制化开创先河，此后的二十多年里，国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法、行政强制法等相继问世，我国在推进公民权利保障、依法行政上的路径愈发清晰。

据统计，从1978 年到20 世纪90 年代初，这一改革开放民主法制建设初创期，五届、六届、七届全国人大及其常委会承担起法制恢复重建的重任，先后制定了一百多部法律。这其中，包括1982年宪法、1988 年宪法修正案，一系列有关国家机构的法律，民法通则、刑法、三大诉讼法等基本法律，以及个人所得税法、经济合同法、全民所有制工业企业法、妇女权益保障法、工会法、行政诉讼法等一大批适应改革开放、保障公民权利、规范行政管理的重要法律。

这些法律的迅速密集出台，为中国法制建设奠定了重要的基础，使我国经济、政治、文化等各方面基本实现了有法可依，法律体系初具规模。

构建市场经济法律框架

1992 年年初，邓小平同志在对武昌、深圳、珠海、上海等地进行视察后，发表了重要的南巡讲话。从此，市场经济彻底摆脱了资本主义嫌疑，又一次的思想解放之后，中国掀起了改革开放的新高潮。

同年，中共十四大确立建设社会主义市场经济体制，并提出，加强立法工作，特别是抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，是建设社会主义市场经济体制的迫切要求。

乔石同志在当选八届全国人大常委会委员长伊始，就提出要把经济立法作为第一位的任务, 并为本届设定了目标，即争取“大体形成社会主义市场经济法律体系框架”。

1993 年3 月29 日，八届全国人大一次会议通过了“八二宪法”的第二个修正案，将“在社会主义公有制基础上实行计划经济”修改为“国家实行社会主义市场经济”，并规定“国家加强经济立法，完善宏观调控”。

有了宪法作依据，随后，围绕宪法的这一修改，八届全国人大及其常委会“在规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放、振兴基础产业和支柱产业等方面，制定了一批法律”。

其中，公司法、合伙企业法等，明确了各类市场主体的合法地位，保障其公平参与市场竞争 ；反不正当竞争法确立了公平竞争的市场规则 ；消费者权益保护法为消费者支撑起法律的保护伞 ；拍卖法、担保法、票据法、保险法、仲裁法等民商法律的出台，体现了市场经济公平、公正、公开、效率的原则，有利于形成全国统一、开放的市场体系。它们与之前制定的有关经济法律，初步构成了社会主义市场经济法律体系框架，为培育和发展社会主义市场经济发挥了重要的推动和保障作用。

布局依法治国方略

20 世纪末，伴随着一系列基本法律的陆续出台，国家法治基础已经具备。

1997 年，党的十五大报告在确立依法治国基本方略的同时，第一次把“到2010 年形成有中国特色的社会主义法律体系”确定为推进依法治国、建设社会主义法治国家的立法工作总体目标。

1999 年3 月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，把依法治国基本方略、国家现阶段基本经济制度和分配制度以及非公有制经济的重要作用等写进了宪法。

“这次修改为建立社会主义市场经济体制、发展人民民主、推进依法治国基本方略实施，进一步完善社会主义市场经济立法，提供了宪法依据和保障。”中国社科院法学所所长李林评价称。

同时，就是在这次全国人代会上，合同法被表决通过，结束了经济合同法、涉外经济合同法、技术合同法“三足鼎立”的局面，实现了契约交易规则的统一。

2001 年12 月11 日，中国终于踏入世贸组织大门，改革开放事业从此进入一番新天地，而在此之前，为了让中国早日融入世界经济大潮，最高国家权力机关已先行对一批法律进行修改，及时实现与世贸规则的“接轨”。

中外合资经营企业法修正案在同年3 月的九届全国人大四次会议上获得通过，加上前一年修订完毕的中外合作经营企业法和外资企业法，标志着我国为适应世贸组织要求、对三大涉外企业法的改造已经全面完成，表明中国积极参加经济全球化的信心和能力。

随着依法治国方略的推进，立法质量越来越成为关乎整个国家法治大厦构建的一个重要环节。2000 年3 月15 日，九届全国人大三次会议通过的立法法，确立了立法程序中的“三审制”，标志着中国正式走上依法立法的轨道。

在这五年，九届全国人大及其常委会共审议了124 件法律、法律解释和有关法律问题的决定草案，初步形成了有中国特色的社会主义法律体系。

中国特色社会主义法律体系形成

改革开放经历了近30 年的发展，20世纪初，广大民众通过合法劳动经营，私产日渐丰厚，用法律保护自己财产的愿望更加迫切。2002 年11 月的中共十六大报告首次提出 ：“完善保护私人财产的法律制度。”民众诉求赢得了及时回应。

一年多后，政治决策在全国人大的修宪行动中得到印证，2004 年的宪法修正案明确宣布 ：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”此外，这次修宪的另一个重要内容是将“国 家尊重和保障人权”载入宪法。在许多宪法学专家学者看来，这是历次修宪意义最为深远的一次进步，标志着我国至此全面走向“以人为本”的权利时代，限制公权力、保障公民权利成为立法工作的一个重要价值取向。

回眸近十年来的立法轨迹，可以看出，党的十六大以来，最高国家权力机关按照法律体系形成目标确定的“时间表”，把立法重点锁定在“支架”性重要法律的制定和修改上。以人为本、立法为民的立法理念在每一部具体法律及其立法过程中得到了实实在在的体现。

2007 年3 月16 日，十届全国人大五次会议通过了物权法。“有恒产者有恒心。” 参与物权法制定工作的全国人大代表、中国人民大学副校长王利明教授在接受媒体采访时表示，“在平等保护原则下，物权法特别强调尊重、强化对老百姓财产权的保护，这是‘民生至上’最为重要的体现。”

更多、更大量的突出对人权、民生保障的立法表现在社会法领域。2008 年3 月8 日，吴邦国委员长在常委会工作报告中强调，要以改善民生为重点，加强社会领域立法。

在随后的几年里，一部部承载民生期盼、呼应民生诉求、回馈民生关切的法律横空出世 ：从为保护劳动者合法权益撑起“保护屏障”的劳动合同法，到保护全民健康的食品安全法 ；从为亿万百姓编织起“安全防护网”的社会保险法，到体现立法温情、维护特殊人群权益，对妇女权益保障法、未成年人保护法、残疾人保障法进行全面修改等，都彰显了我国立法以人为本、立法为民的精神实质。

2011 年3 月10 日，在庄严的人民大会堂，面对近三千名全国人大代表，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上郑重宣布，“中国特色社会主义法律体系已经形成。”国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现了有法可依！

步入“精细化” 时代

随着中国特色社会主义法律体系的形成，我国社会主义民主法制建设又站在了一个新的更高的起点上。立法工作如何完成转型升 级？ 如 何 为 建 设 法 治 中国、推进国家治理体系和治理能力现代化提供更多的法律支持？在过去的一年多时间里，新一届全国人大常委会通过一次又一次生动的立法实践，对此进行了积极的回应。

“立法质量直接关系到法律的实施效果，是加强和改进立法工作、完善法律体系的永恒主题。”换届伊始，张德江委员长就明确指出，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题 ；越是强调法治，越是要提高立法质量。

为了进一步提高立法质量，本届全国人大常委会对立法工作提出了新的要求。从2013 年以来，全国人大常委会在对旅游法、特种设备安全法、商标法修正案，消费者权益保护法修正案、安全生产法修正案等法律案通过前，增加了一道特别的环节，即立法前评估，邀请有关人士和专家学者对法律出台的时机、实施的社会效果和实施中可能出现的问题进行论 证。从实际效果看，通过开展立法前评估活动，既提升了立法质量，也盘活了整个立法工作。

开门立法、尊崇民意，让百姓拥有更多的话语权，不仅有利于扩大公众对立法工作的有序参与，也有利于提高立法质量。2013 年以来，全国人大常委会先后对环境保护法修正案、消费者权益保护法修正案、资产评估法、行政诉讼法修正案等四部法律草案试行二次公开征 求社会公众意见，即对常委会二审稿再次上网公开征求意见。同时，立法为了增强公众参与的实效，对合理的公众意见进行了充分采纳 ；对不予吸收的意见，给予必要的解释说明，竭尽所能准确把握和体现群众意愿与诉求。

本着对人民负责的态度，全国人大常委会组成人员在立法中坚持精益求精的原则，对每一部法律草案都精雕细琢，力求使每一部法律都能成为精品。例如，在审议旅游法草案时，虽然此前已进行过两次审议，但常委会组成人员依然认真审议，踊跃发言。据统计，共110 人发表了意见。法工委对这些意见进行了认真梳理，归纳出针对81 个条款的上百条意见。法律委员会逐条认真研究了常委会组成人员的审议意见，对草案又作了40 余处修改。

对此有专家评论，一年多来，从特种设备安全法、旅游法、消费者权益保护法，到环保法，预算法、安全生产法……全国人大常委会所制定或修改的每一部法律都堪称精品，每一部法律都表达了立法者尊崇民意、追求完美的精神境界，每一部法律都是依法治国进程中一个坚定而又有力的足印，标志着一个“精细化”立法时代的正式到来。

（文／本刊记者 张维炜）