预算法规定，经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。但是，在预算执行中，随意变更预算的现象还时有发生。有的不经同级人大常委会审查批准，擅自变更预算，有的则抓住预算法对预算调整的界定，规避人大监督，致使人大批准的预算失去了应有的法律约束力，破坏了预算的法律严肃性。人大常委会对预算变更和预算调整的审批和监督亟待加强和改进。

一、 预算变更和预算调整的界定

预算是指经法定程序批准的政府年度公共财政收支计划。变更一般指计划的改变和变动。预算变更即预算的改变和变动。按照预算变动幅度的不同，预算变更可划分为全部变更和部分变更。预算执行过程中，如遇特大自然灾害、战争等特殊情况，或遇国民经济发展出现大起大落等异常情况，以及对国民经济和社会发展计划进行较大调整时，就必须对预算作全部变更。这种情况极少发生。因此，我们通常所称的预算变更一般是指预算的部分变更。

预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方本级预算，在执行中因特殊需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。预算调整是通过改变预算收支规模或改变收入来源和支出用途，组织预算平衡的重要方法。就地方预算而言，只有增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入时，才能依法对预算进行调整，否则不能调整预算。

二、 预算调整的审查和批准

在预算执行过程中，组织预算平衡是预算管理的一项重要内容。而预算调整又是实现预算平衡的一个重要方面。由于经济情况的不断发展变化，预算确定以后，往往会受到主客观条件的影响和制约，原来预料不到的一些特殊要求也会经常出现。为了保持预算的稳定性，只有当原来平衡的预算出现了不平衡或原来举借国内、外债务的规模被突破时，才能进行调整。在一般情况下，不能轻易调整预算。

（一）预算调整的程序和审批权限

1．各级政府对于必须进行的预算调整，应当先编制预算调整方案。

2．预算调整方案由本级政府财政部门负责具体编制。调整方案中应当列明调整的原因、项目、数额、措施及有关说明。

3．各级政府财政部门编制的预算调整方案，经本级政府审定后，县级以上政府提请本级人大常委会审查和批准；乡、镇政府提请本级人大审查和批准。

4．预算调整方案未经批准，不得调整预算。未经批准调整预算的，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。对违反规定作出的决定，本级人大及其常委会或者上级政府应当责令其改变或者撤销。

5．地方各级政府预算的调整方案经批准后，由本级政府报上一级政府备案。

（二）不属于预算调整的范围和处理规定

以下预算变更不属于预算调整的范围：

1．接受上级政府返还或者给予补助的款项。

2．不同预算科目间调剂使用的预算资金。

3．年度预算确定后，企业、事业单位改变隶属关系所引起的财务预算划转的资金。

具体处理规定如下：

1．接受上级政府返还或者给予补助款项的政府，应当按照上级政府规定的用途使用款项，不得擅自改变用途。

2．接受返还或者补助款项的县级以上地方各级政府应当向本级人大常委会报告有关情况；接受返还或者补助款项的乡级政府应当向本级人大报告有关情况。

3．不同预算科目间预算资金需要调剂使用的，必须按照财政部的规定，即由本级政府财政部门同意才可变动。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当提请本级人大常委会审查和批准。

4．年度预算确定后，企业、事业单位改变隶属关系，引起预算级次和关系变化，应当在改变财务关系的同时，相应办理预算划转手续。

（三）预算调整审查应当注意的事项

1．预算调整项目是否符合国家法律和有关政策规定。

2．预算的追加追减是否贯彻增收节支、预算平衡的原则，是否考虑国民经济各方面的综合平衡，追加收入是否建立在生产发展基础上，追减收入是否筹措抵补资金或紧缩开支，追加支出是否有确定的收入来源，追减支出是否相应调整建设事业计划。

3．预算调整是否按规定编制预算调整方案，是否严格执行法定的审批程序，有无超前预支、先斩后奏的情况。

4．接受上级政府返还或者补助款项的地方政府是否按规定向本级人大或者其常委会报告有关情况。

5．预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的，政府是否按规定提请本级人大常委会审查和批准。

6．批准后的预算调整方案，政府是否按规定报上一级政府备案。

三、 建立预算变更情况报告制度

及时了解和掌握预算变更情况是加强预算变更监督的前提。设计预算变更情况报表，全面准确反映预算变更情况，有利于同级人大常委会工作机构及时了解和掌握本级预算变更情况，督促本级政府及其财政部门依法变更预算。

（一） 报表的基本结构和内容

把相关的预算指标、核算资料和预算变更依据等集中有序地安排在预算变更表格中，可以清晰地反映预算变更的过程和内容。预算变更情况表分为收入预算变更表、支出预算变更表和预算收支平衡表。

收入预算变更情况表，主要反映收入预算的变更项目和金额，以及对人大原批准预算的变动情况。报表的基本结构：横表头由年初预算数、变更项目和预算变更数三部分组成。年初预算数反映年初人代会批准的收入预算数。变更项目主要包括预算划转、税收减免和科目调剂等项目。预算划转反映行政区划或企业、事业单位隶属关系改变发生的预算变更。税收减免反映根据上级政府下达的税收减免政策，相应核减的税收任务数，例如农业税减免。预算变更数反映在年初预算的基础上，经过上述变更后形成的预算数，其中包括预算调整数。纵表头由预算收入类级科目组成，反映各类收入预算的变更情况。

支出预算变更情况表，主要反映支出预算的变更项目和金额，以及对人大原批准预算的变动情况。报表的基本结构：横表头由年初预算、变更项目和预算变更数三部分组成。年初预算数反映年初人代会批准的支出预算数。变更项目主要包括税收返还、上级专项拨款、上级专项补助、上年结转使用、动用上年结余、动支预备费、科目调剂、超收安排、调入资金等项目。税收返还反映用上级税收返还收入安排的预算支出。上级专项拨款反映上级政府在本级人大原批准预算范围外，拨给下级的具有特定用途的预算资金。上级专项补助反映上级政府在本级人大原批准预算范围外，补助下级的具有特定用途的预算支出，例如增发国债补助和增加工资补助。上年结转使用反映按规定结转的上年结转下年支出。动用上年结余反映按规定动用上年结余安排的预算支出。动支预备费反映按规定动用当年预备费安排的预算支出。科目调剂反映不同预算科目之间资金调入与调出数。超收安排反映动用当年超收安排的预算支出。调入资金反映调入的预算外资金，弥补预算之不足。纵表头由预算支出类级科目组成，反映各类支出预算的变更情况。

预算收支平衡表反映预算变更后预算收支平衡情况。

（二）报表的勾稽关系

1． 收入预算变更情况表

预算变更数=年初预算数±变更项目

变更项目=预算划转+税收减免+科目调剂+其他

预算变更数≥预算调整数。

2． 支出预算变更情况表

预算变更数=年初预算数±变更项目

变更项目=税收返还+上级专项拨款+上级专项补助+上年结转使用+动用上年结余+动支预备费+科目调剂+超收安排+调入资金+其他

预算变更数≥预算调整数

3． 预算收支平衡表

预算总收入=预算总支出

预算收支变更情况表主要包括：一般预算收入预算变更情况表、一般预算支出预算变更情况表、基金预算收入预算变更情况表、基金预算支出预算变更情况表、一般预算收支平衡表、基金预算收支平衡表。

（二） 报表的文字说明

预算变更情况表应附文字说明。文字说明主要包括以下几个方面的内容：一是预算变更的依据；二是收支预算变更基本情况，包括具体项目和金额；三是其他需要说明的问题。

（三） 报表的编报和审查要求

预算变更情况表由政府财政部门编制，每季度终了后20日内，由政府财政部门报送本级人大财经委员会或者人大常委会财经工作委员会。

人大财经委员会或者人大常委会财经工作委员会应认真审查，并提出审查意见和建议。预算发生变更的，建议政府向本级人大常委会报告有关情况；预算需要调整的，建议政府编制预算调整方案，提请本级人大常委会审查批准。预算调整方案未经批准，不得调整预算。

四、 加强对预算超收收入安排使用情况的审查和监督

预算超收收入是政府超额完成年初人代会批准的预算收入任务的部分。动用预算超收收入安排支出，是对年初人代会批准的本级预算的部分变更。在预算执行中，一些地方政府以“动用预算超收收入安排支出未使年初人代会批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，不属于预算调整”为由，动用预算超收收入安排支出之后才向本级人大常委会报告动用情况，有的甚至动用了预算超收收入也不向本级人大常委会报告情况，不仅给地方各级人大常委会审查监督预算带来诸多不利的影响，也导致了预算约束的弱化。加强对预算超收收入安排使用情况的审查和监督，已成为地方各级人大常委会的当务之急。

财政管理体制在一定时期内保持相对稳定，税收返还、上级补助等一般变化不大，税收收入是地方各级政府的主要收入来源，税收收入的多少，直接影响地方政府当年的预算收支规模。上级税务部门通常以年初下达的征收计划作为考核下级税收任务完成情况的依据。上级税务部门在编制年初税收计划时，虽然考虑了各地的经济增长和税源变化情况，由于不可预见因素的影响，下达的税收计划往往留有一定的余地，使下级税收征管部门超额完成税收任务成为可能。而地方政府预算大都是按照收支平衡的原则编制的，因受可用财力的制约，一部分必要的公共支出，无法在年初预算中加以安排。预算执行中，地方政府要追加新的支出，要么增加收入，要么压缩其他开支。由于支出预算打得很紧，已安排的支出大都是人头经费，支出预算大都没有多少调整的余地和空间。地方政府要在年初预算的基础上安排新的支出项目，就必须超额完成年初人代会批准的预算收入任务。动用当年预算超收收入安排支出，已成为当前地方各级政府减轻增支压力、缓解财政困难的主要手段之一。

近年来，为了缓解财政困难，地方政府不断加大税收征管力度，税收收入保持了较大幅度的增长，预算收入超收的情况较为普遍。从各地动用预算超收收入的数额来看，少则几万、几十万、多则几百万、几千万。超收收入安排使用是否符合法律法规的规定，是否体现了公正、合理、效益的原则，人大常委会都无法及时了解和掌握，更谈不上审查和监督了，不仅给地方各级人大常委会审查监督预算带来诸多不利的影响，也导致了预算约束的弱化。

政府动用预算超收收入安排支出虽然没有使年初人代会批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，不属于预算调整，但是却部分变更了年初预算。根据地方组织法第四十四条的规定，地方人大常委会可根据本级政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。地方各级人大常委会可根据该条规定，加强对本级预算超收收入安排使用情况的审查和监督。但在实际工作中，由于认识不统一，该条规定往往难以落实。1999年12月25日，九届全国人大常委会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》，该决定第四条规定：“中央预算超收收入可以用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出。中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报情况，国务院应向全国人民代表大会常务委员会作预算超收收入安排使用情况的报告”。该条规定为监督超收收入安排使用情况提供了法律依据。地方各级人大常委会可根据决定精神，制定适合本地实际的监督办法，切实加强对超收收入安排使用情况的审查和监督，维护预算的法律严肃性，强化预算约束。

（作者单位：新疆维吾尔自治区人大常委会财经工作委员会）