对政府预决算草案和预算调整方案草案进行审查、批准和监督，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的重要职权。全面正确行使好人大预算审查监督职权，对地方经济社会又好又快发展具有重要的保障和促进作用。30年来，在各有关方面的关心和重视下，云南人大预算审查监督不断向前推进。2009年5月，省人大常委会预算工作委员会正式设立，如何在原有的基础上推进人大预算审查监督工作，成为摆在我们面前的重大课题。笔者提出新形势下的人大预算审查监督工作的一些思考，供大家参考。

一、 人大在预算审查监督方面的主要职权

通过对现行宪法和有关法律法规的梳理，我认为人大预算审查监督职权主要包括以下十一个方面：

1．对预决算草案和预算调整方案的审查权、变更权和批准权。宪法、地方组织法、预算法、监督法和云南省预算审查监督条例规定，地方各级政府预算、决算和预算调整方案必须经过地方各级人大或其常委会批准，才具有法律效力。未经批准的预算、决算和预算调整方案，只能称为草案，不具有法律效力。我省预算审查监督条例规定，人民代表大会在审查批准预算的过程中，如果认为有必要，可以对政府提交的预算草案提出修正案，修正案经法定程序通过后，人民政府应按照决议修改预算。

2．对预决算草案和预算调整方案的初审权。根据预算法和相关法规的授权，县级以上地方人大的有关机构，在人民代表大会召开前一个月，要对本级预算草案进行初审。

3．对预算执行的监督权。组织法、预算法和我省预算审查监督条例规定，县级以上地方各级人大常委会监督本级总预算的执行。

4．对关于预决算的不适当的决议、决定和命令的撤销变更权。预算法规定，县级以上地方各级人大有权改变或者撤销本级人大常委会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。县级以上各级人大常委会有权撤销本级政府和下一级人大及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。

5．有关预算方面的立法权。根据立法法规定，省人大及其常委会、昆明市人大及其常委会、民族自治地方人大拥有立法权，其中自然包括预算审查监督方面的立法权。

6．提出有关预算审查监督的议案和建议的权力。地方组织法规定，地方各级人大举行会议时，主席团、常务委员会、各专门委员会，以及人大代表，都可以提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案；人大代表还可以依法向本级人大及其常委会提出对“一府两院”有关工作的建议、批评和意见。主任会议、各专门委员会、常委会组成人员可以依法提出属于本级人大常委会职权范围内的议案。这些议案和建议、批评和意见，可以针对预算审查监督和财政工作。

7．执法检查权。宪法和地方组织法等规定，地方各级人大及其常委会要保证宪法、法律、行政法规、上级人大及其常委会决议，以及国家计划和国家预算在本行政区域内的遵守和执行。贯彻落实好前述规定的基本手段就是执法检查。

8．对预算决算的知情权。预算法规定，县级以上地方各级政府要将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人大常委会备案，并向本级人大及其常委会报告本级总预算的执行情况。这一规定，主要是为了保障人大的知情权。

9．对预决算方面工作的询问和质询权。根据地方组织法、代表法的规定，在地方各级人大及其常委会召开会议时，代表或组成人员可以向有关国家机关提出质询案，也可以提出询问。询问和质询的范围和内容，自然包括预决算方面的工作。

10．调查权和建议权。县级以上地方各级人大及其常委会可以依法组织特定问题调查委员会,对特定问题进行调查,提出调查报告,并作出决议。此外，各专门委员会在本级人大及其常委会的领导下，可以依法对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题进行调查研究，提出建议。调查研究的内容，当然也包括预算编制和执行。

11．有关预算的工作监督权。工作监督是人大监督的基本形式。近年来，省人大财经委对省本级相关部门的预算执行情况、项目资金安排落实情况、资金使用效益情况等开展抽查，提出引入审计和会计师事务处等中介机构提供技术服务的思路，就是工作监督的探索。

二、 当前人大预算审查监督工作的着力点

预算审查监督十分重要，就当前财税改革与发展的实际而言，其主要着力点应当是：

1．预算编制的质量。主要从合法性、科学性、合理性和精细化管理的角度，衡量预算编制质量高低与优劣。如， 预算收支安排是否与经济发展相适应，是否符合国民经济和社会发展计划以及有关的宏观经济政策与财税政策，是否体现量入为出，收支平衡的原则，是否贯彻了提前编制预算、细化预算的相关要求，预算的科学性、完整性、准确性是否得到提高，是否认真编制了部门预算和单位预算，是否在保障经济建设支出的同时，保障了民生支出，使支出结构得到优化等。

2．预算执行的进度。人代会批准预算后，上半年批复预算，下半年执行预算，或者前三个季度编制项目支出预算，后一个季度执行项目支出预算，先安排资金后找项目，年终突击花钱，跨年执行项目支出预算等，使预算执行的时效性和年度均衡性大打折扣，人大应进行重点监督。同时，对收入任务的完成情况和预算收入的合法性、合规性和合理性也要进行跟踪监督。

3．财政资金运行的规范性和安全性。截留、占用、挪用专项资金，擅自改变预算资金用途，不认真执行收支两条线规定，私设小金库等，越权减征、免征、缓征有关税费等现象，严重影响了财政资金运行的规范性和安全性，也使一部分干部出了问题。人大要把政府、财政部门和预算单位遵守相关法律法规与制度、规范操作，保障财政资金运行的规范性、安全性的情况作为监督重点。

4．财政资金的使用效益。财政资金损失浪费现象，目前在一定的范围内仍然比较突出。如，一些地区和一些领域重复建设、项目决策失误、大手大脚花钱、“以拨代支”、“以拨代管”的情况依然还比较严重。因此，人大要把政府、财政部门和各预算单位建立实施财政资金跟踪问效与绩效评价制度，提高财政资金使用效益的情况，作为重要的监督内容。对一些特别重大的项目，要采取视察、调查和检查等形式，重点进行跟踪问效。

5．预算的公开性和透明度。预算公开、透明是保障预算的公平、公正和合理的重要手段。要采取多种形式，逐步公开政府和部门的预算，确保人大代表、人民群众和社会各方面的知情权，自觉接受各方面的监督。

6．地方政府债务。当前，地方政府发展热情高涨，具有强烈的投资冲动，但财力严重不足。在这种情况下，形成了大量的政府债务。有的地方还要求人大出面担保。人大要密切关注这一情况，严格遵守相关法律法规。

7．预算超收收入和预算结余资金的管理使用情况。

8．围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善财力与事权相匹配的财政体制的情况，以及中央转移支付资金的管理使用情况。

9．国有资本经营预算、社会保险基金预算和非税收入监管制度的建立和实施情况。

10．依法规范预算调整行为，减少预算追加，控制预算科目之间的资金调剂，细化预算调整方案，维护预算严肃性的情况。

11．依法编制本级决算和部门决算，建立预算执行结果评价机制的情况。

12．加强审计揭示问题的整改力度，提高财政资金运行的规范性、安全性和有效性的情况。

此外，还应当把部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度、“收支两条线”制度等财政改革推进情况、依法执行预算决算的相关备案制度的情况等纳入监督范围。同时，还要加强对下一级政府预算的审查监督工作。

三、 人大预算审查监督工作应当坚持的基本原则

充分发挥人大预算审查监督工作在经济社会科学发展中的积极作用, 做到不“越位”、不“缺位”、不“错位”，应当坚持好以下基本原则：

1．党的领导原则。我们党是中国特色社会社会主义事业的领导核心。监督法明确规定，各级人民代表大会常务委员会行使监督权，必须坚持党的领导。人大预算审查监督工作必须自觉置于党的领导之下，才能坚持正确的政治方向，也才能取得实效。

2．职权法定原则。依法治国，就是要坚持宪法和法律至上原则，一切工作都要在法律的轨道内运行。国家机关及其工作人员首先必须严格依法办事。法无授权即禁止，法有授权就要认真履行。预算审查监督工作必须在法律法规授权的范围内运行，把法律法规规定作为我们开展工作的基本准则。当前，预算审查监督工作的法律依据主要是：宪法、预算法、预算法实施条例、监督法、审计法和审计法实施条例、税收征管法和有关税收的其他法律法规，以及农业、教育、科技、卫生、社会保障等方面的部门法。人大预算审查监督必须在现行宪法和法律框架内全面正确地履行好权力。

3．围绕中心，服务大局的原则。围绕国家工作大局，以经济建设为中心，是监督法规定人大监督原则。毛泽东同志曾经指出，“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”邓小平同志也曾明确指出，财政工作一定要有财有政，切不可有财无政。要懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策。因此，预算审查监督工作，必须紧紧围绕党和国家的中心工作，围绕省委、省政府的重大部署，才能突出重点，也才有现实的针对性和时效性。当前，就是要把全面贯彻落实科学发展观、促进和保障科学发展作为工作重点，把应对世界经济金融危机、促进经济平稳较快发展作为服务的大局。

4．不代行行政职能的原则。立法监督权、行政权和司法权，有各自的运行空间和范围，三者应当在党的领导下相互配合，相互协调，不能错位和越位。人大更应当摆正位置，掌握尺度，切不可代行其它机关的职能。如项目的决策、管理和实施，预算的编制和执行，资金的分配、使用、管理、审计等等，属于政府及其下属部门的法定职能和职责，人大不应当也不能包办代替行政机关的职能。人大的预算审查监督工作，要围绕着法定事项进行，突出宏观层面和制度层面的监督，不能陷入日常的行政管理事务，代行行政职能。

5．程序性审查监督和实体性审查监督并重的原则。程序性强是人大工作的特点，预算审查监督工作尤其如此。如财政报告和预算草案正式提交人代会审查之前，由财经委进行初审并提出审查结果报告，就是法定程序。这一程序，有效保障了财政报告和预算草案的质量，也为人大代表审查财政报告和预算草案提供了参考依据，有导向作用。因此，在程序性审查监督过程中，反映了实体性审查监督内容，不能简单地过过程序，走走形式。随着人大预算审查监督工作的不断加强，实体性审查监督工作也在不断强化。近年来，我们要求政府细化预算，项目支出预算要列示资金使用单位和具体项目、预算调整方案要列示调整资金的具体用途和具体项目；对省本级各部门的项目支出预算资金的安排使用情况进行跟踪监督，并参与财政部门对部分项目的绩效评价等等，都是实体性监督。因此，程序性审查监督和实体性审查监督并重，是人大财经工作应当坚持的一条基本原则。

6．集体行使职权的原则。与行政机关实行的行政首长负责制不同，监督法规定，各级人大常委会要集体行使监督职权。地方各级人大及其常委会组成人员、各专门委员会和工作委员会组成人员，对此要有全面正确的认识。

7．注重实效的原则。行政机关要讲行政效能，司法机关要讲公正司法，人大监督要讲监督实效。人大行使监督权，不能走过场，不能流于形式，更不能随意进行。只讲表面轰轰烈烈，没有实际效果的“监督活动”，只会浪费行政资源，应当坚决杜绝。

8．公开透明的原则。监督法规定，各级人大常委会行使监督职权的情况，要向社会公开。公开透明，是公平、公正和合理行使用监督权的保障。多年来，人大的视察、执法检查、预决算草案和预算调整方案的审查批准、审计结果报告和预算执行情况报告的审议，以及有关的决议都通过新闻媒体向社会进行了公示。

9．改革创新原则。监督法规定，各级人大常委会行使监督职权，要坚持改革开放的原则。坚持改革开放原则与职权法定原则并不矛盾，我们常说要做好“规定动作”，选好“自选动作”。“自选动作”就是以改革创新精神积极开拓进取的具体体现。我们周围的经济社会生活每天都在发生变化，法律不可能穷尽生动鲜活的社会实践。因此，在坚持职权法定原则的同时，要与时俱进，只要不违背宪法和法律的基本原则和基本精神，只要有利于科学发展，都应当大胆去尝试。近年来，省人大要求审计部门推行部门决算审签制度试点、加强对审计查出问题整改情况的跟踪检查、一年之内听取两次审计工作报告、要求政府部门加强项目库建设、加强对项目资金的安排使用情况和绩效情况进行跟踪检查、建立国家资本经营预算制度，保障国有资本的保值增值等，就是一种工作创新。

（作者单位：云南省人大常委会预算工作委员会）