应对自然灾害需要公共财政提供物资保障,《中华人民共和国预算法》“预备费”的设置规定，为应对自然灾害提供了财政预算支持。本文拟对预算法的预备费设置在自然灾害救助上的有关法律问题做一些探索。

一、 有关预算法预备费在应对自然灾害上的法律功能问题

《国家自然灾害救助应急预案》设定的灾害响应级别趋向和灾害程度级别实际上的趋向，与预算法“预备费”提取的幅度限定存在矛盾。《预案》规定的“资金准备”，是当“某一省（区、市）行政区域内，发生水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：因灾死亡３0人以上；因灾紧急转移安置群众１0万人以上；因灾倒塌房屋１万间以上。”和“发生５级以上破坏性地震，造成２0人以上人员死亡或紧急转移安置群众１0万人以上或房屋倒塌和严重损坏１万间以上。”“民政部组织协调发展改革委、财政部等部门，根据国家发展计划和《中华人民共和国预算法》规定，安排中央救灾资金预算，并按照救灾工作分级负责、救灾资金分级负担，以地方为主的原则，督促地方政府加大救灾资金投入力度。”

前者在自然灾害程度上分别有７个“以上”因素的法律设置，其灾害程度的法律指向，符合“无穷大”趋向逻辑推理。后者在应急工作的“资金准备”对应上，法律设置的实质是根据《中华人民共和国预算法》第三十二条，“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费,用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支”的规定，其中占本级政府当年预算支出额的“百分之一至百分之三”设置预备费的幅度规定，客观上体现的是有限的法律设定。即，在灾害具有可预测的、常态的范围内，视灾害程度提供下限不少于“百分之一”上限只有“百分之三”预算保障能力的相对确定性，与灾害程度“以上”级别这一“无穷大”趋向的不确定性的矛盾，必然导致灾害救助实际保障需求与预算实际可能提供的保障能力不对称。

在保障对象（自然灾害）具有许多不确定因素的前提条件下，在密切相关且互为条件的事权与财权的法律规定隐含的权利义务不对等的前提下，要求两者围绕一个存在许多不确定因素的保障对象（自然灾害），依法互动组织实施保障，这样的法律设置本身就显失法理上法所应有的公正性功能，依照这样的法律设置当然难以保证其作用的有效性，而造成的法律后果：要么行为不当（法律设定的措施不符合灾害实际）而履行不好自己的义务，要么行为过当（采取的措施法律没有授权）造成事实上的违法。

二、 有关预算法预备费在自然灾害保障实践方面的法律问题

由于相关法律在设置上的科学性、周延性、针对性、时效性、规范对象的变化性等因素，在动态和静态上的影响，对法律的理性要求与实际效果，即“应然”与“实然”之间必然存在差距。《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》和《国家自然灾害救助应急预案》三部法律（法规），有共同法律指向的“预备费”，受预算法律法规常态设定要求的制约，当灾害发生时，使其预算保障“应然”法律效果与“实然”法律效果的矛盾突显，在实施上甚至处于两难境地。

（一） 常态预算法律法规的制约

现举《中华人民共和国预算法实施条例》有关规定为例：

1.第三十七条第一项规定“按照预算拨款，即按照批准的年度预算和用款计划拨款，不得办理无预算、无用款计划、超预算、超出计划的拨款，不得擅自改变支出用途”。第二项规定“按照规定的预算级次和程序拨款，即根据用款单位的申请，按用款单位的预算级次和审定的用款计划，按期核拨，不得越级办理预算拨款”。第三项规定“按照进度拨款，即根据各用款单位的实际用款进度和国库库款情况拨付资金。”

2.第三十八条规定“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金；建立健全财务制度和会计核算体系，按照标准考核、监督，提高资金使用效益。”

3.第四十三条规定“各级国库必须凭借本级政府财政部门签发的拨款凭证于当日办理库款拨付，并将款项及时转入用款单位的存款账户。各级国库和有关银行不得占压财政部门拨付的预算资金。”

如以此规范，2008年初的南方冰雪灾害和之后的“5.12”汶川特大地震灾害救助的预算保障，由于受常态下预算资金的筹集、拨付、执行、核算等法定工作程序、环节、要求的制约，预算保障工作将十分艰难，资金效益将很难发挥出来。

（二） 公法中“法无规定皆从无”与事实上的违法

例如在“5.12”汶川特大地震抢险救灾预算保障的实践中，如果按照法理学上对法的执行的定义，即：私法，法无规定皆从有；公法，法无规定皆从无。一切围绕需要，一切从需要出发的“破窗效应”式保障，很难在法理上找到理论上的支撑。

事实上，在特大自然灾害瞬息而至的紧急状态下，一切常态保障体制可能由于遭到灾害破坏而失灵，不可能按照预算法常态的设定逐一通过各种程序和手续，即使常态的运行机制存在，按照那样的运作程序也会丧失为抢险救灾提供保障的最佳有效时机，而失去预算保障的实际意义。于是，为达到抢险救灾的目的，必然导致主观行为与法在客观上的要求相背离。究其原因：主要是用常态下的预算法律尺度，去衡量非常态下的预算法律行为，使预算立法的本意失去对规范对象约束性保障的意义。使符合事物本来规律的客观实在，因得不到法律的支持，要么因积极作为造成事实上的违法，要么因无从作为而丧失财政应有的保障职能。

（三） 对灾害救助状态应对不完全的预算法律规范，使灾害救助资金收支执行隐含安全隐患

预算法及其实施条例对常态财政收支预算的规定，除了“预备费”的使用有“不可预见的特殊支出”的不确定因素应对，所涵盖的基本上是相对确定的因素应对，是常态的财政预算保障规范。在这一前提下，应对一些可表述、可预测，且破坏程度可以控制的灾害，或者虽然是可表述、不可预测的，但是破坏程度不高的灾害尚能发挥作用，对于“5.12”汶川这样的特大地震，就使得这一本来就需要完善的规制，显得力度不够。检讨问题的成因，没有一套能够适应自然灾害救助财政预算管理需要的法律规范体系应是主要的方面。

（四） 对灾害救助状态应对不完全的预算法律规范，为灾后灾区恢复重建和经济发展的预算资金保障的合法性留下了法律空白

从一般逻辑出发，如果自然灾害的抢险救灾阶段对财政预算资金的需求是迫切的，则灾后灾区的生产生活恢复、经济发展，对财政资金和财政政策的依赖程度更高。但是，在《国家自然灾害救助应急预案》中仅有原则性设定，在《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国预算法实施条例》中也没有明确规定。

三、 有关构建自然灾害救助财政预算法律体系的设想

总结自然灾害救助活动中财政预算的法律实践，参考学界自然灾害救助活动财政预算制度建设的理论研究成果，本文认为，就目前情况看，构建自然灾害公共财政预算法律体系，应包括以下主要思想和措施：

（一） 指导思想

以科学发展观为指导，统筹自然灾害客观因素，统筹自然灾害救助的事权因素，统筹自然灾害救助预算的能力因素；树立人与自然和谐共存的理念，树立人类进步与自然灾害共存的理念，树立社会发展机遇与自然灾害风险共存的理念；确立以人为本的基本原则，确立依法保障的基本原则，确立促进自然灾害救助活动科学、统筹、全面、协调、可持续和权责对称的基本原则。

（二）基本要求

1．自然灾害救助预算问题的法律设定：使目前非常态下的预算行为进一步完善，避免因法律不够健全和完善，造成法律责任不清，事权与财权不明，影响非常态下政府的紧急处置行为。使预算真正成为法律实体的应有的均衡、制约、规范功能，在非常态政府行政行为的保障中发挥出有效作用。

2．自然灾害救助预算资金来源问题的法律设定：要使目前我国普遍存在的灾害救助预算资金严重不足的问题得到解决，应明确根据分级负担的原则规定中央、地方、社会团体及个人在灾害救助工作中的责任和义务，依法确定资金的来源，根据灾情的严重程度，按照不同的比例，来确定各级政府应承担的费用。

3．自然灾害救助预算中对既定用途资金问题的法律设定：要使预算法在自然灾害的非常态下的行政运转中，资金来源都属于自然灾害的非常态下的正当预算收入，便于更好地在短时间内集中财力，有关各类、各列、各项及程序、环节、手续等方面的设定、要求，要力求科学、简约、明了、方便，便于操作。

4．对应灾害程度和救助事权的预算保障等级问题的法律设定:要使迅速集中起来的财力，按照紧急预算预案，分特别重大启动一级响应、重大启动二级响应、比较重大启动三级响应、一般启动四级响应的灾害程度及响应模式，通过常态下所不能的程序和手段，进行点、线、面分门别类的，对不同级别的受灾对象作出保障；。

5．自然灾害救助预算资金运行中有关问题的法律设定：通过有效的法律规范，减少资金集中过程中的障碍，减少资金调度的程序环节，减少资金在各环节上和过程中的滞留，降低保障过程中的腐败风险，减少工作上的失误，最大限度地发挥灾害预算资金的绩效，满足人民群众、广大灾民、国际和国内社会对救灾资金在使用上的愿望和期待。

6．自然灾害救助预算资金筹集与可持续发展问题的法律设定：自然灾害救助预算资金筹集、使用、绩效等，要从国家政权建设、社会进步、经济发展、人类文明的战略高度，纳入包括经济在内的、全面的、可持续性的发展轨道，治标也治本，应对眼前、放眼将来，把灾害救助作为可持续发展的重要部分。

（二） 对应事权授予财权

解决常态下预算保障与自然灾害爆发的非常态下处理灾害的事权与提供预算保障的财权对应匹配两者之间权责问题，这是有效开展自然灾害救助活动的前提。对自然灾害的预算保障核心问题是“解决在危机状态下财政权力的界定问题，如立法机构对行政部门的授权和国务院对财政部的授权等。如调整预算的权力，平时状态归立法机构，紧急状态下应该授予行政部门。而在行政系统内部，危机状态下的财政权力无论是纵向还是横向的都应趋向集中”。

（三） 对应事权行使财权

针对自然灾害的不同程度或根据不同的目标，可授权选择使用不同的公共财政手段或工具。如：预备费，依据紧急状态下的权力动用。税费，依据不同性质的危机实行紧急减税（费）或增税。内债，紧急增发内债，以应付突发性支出。转移支付，紧急状态下的转移支付是全方位的，例如中央向地方转移；地方向中央转移；地区之间横向转移；政府向居民转移。外债，向国际金融机构借款。除了动用预备费以外，使用其他的应急工具都意味着调整预算。在抗击“非典”和“5.12”汶川特大地震救灾过程中，财政部就选择使用了预备费、税费、国有资产经营营利、转移支付等应急工具，取得了良好效果。

（四） 对应事权监督财权

对自然灾害状态及其变化过程中的预算执行情况进行及时的监测、分析和信息反馈，包括政府资金流动过程，企业、单位和居民等各行为主体的反应，政府救助的效果，政府财政行为的社会评价等等。对预算执行要实行全过程监督，从目标、决策、执行、反馈到修正目标，使财政运行在空间上的任何一个时间段内都处于有序监督状态。

（五） 对应事权规范财权

应对自然灾害救助机制的财政预算要纳入法治化的轨道。自然灾害救助属应急机制，自然要对具有事权、财权等法律主体在权力、责任和义务上做出新的规定。并保证与其他法律相互衔接，避免操作中的法律冲突碰撞，保证财政预算工作在自然灾害救助应急反应实施中的严肃性。

（作者单位：四川省人大常委会预工委预算审查处）