2007年，监督法实施的第一年，我曾在《后监督法时代的人大监督》一文中对监督法设置的“审议意见”做过简单的探讨。本文试图再次讨论这个话题，以期引起大家对“审议意见”这一方式的重视与讨论。

一、“审议意见”的法律定位具有不确定性

监督法第二章“听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”中对专项报告的年度计划、议题的确定、审议前的调研、报告的报送、报告的审议等作了规范。其中对报告审议后的处理规定为，“常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理”。类似的规定还出现在第三章“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告”中。这样，就在法律中赋予了“审议意见”一定的法律效力。但是一种什么样的法律效力，监督法的规定并不明确。因为这只是一种“意见”，并不是人大常委会的决议、决定；交由“一府两院”研究处理，并不是贯彻执行。这就使人大与“一府两院”的关系出现了新“说法”。

我们从两个方面讨论这一问题。第一，宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，“国务院是最高国家权力机关的执行机关”；“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”，“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关”。这就是宪法意义上的国家权力机关与执行机关的关系。“审议意见”的“研究处理”，使权力机关与执行机关的决定与执行的关系有些变味，实际上这是在法律层面对权力机关与执行机关的关系作了一种新界定。这种界定，以笔者的观点并不完全符合宪法精神。我国各级人大及其常委会都是本地区的国家权力机关，不是单纯的议事机构，议了就了。政府、法院、检察院向人大报告的工作也不是普通事项，一般而言，都是本地区关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，如果人大常委会审议的这些重大事项，多采用提提意见和建议，拿去“一府两院”研究研究、处理处理，监督结果可想而知。而在监督法规定的监督方式中，听取和审议“一府两院”专项工作报告已成为人大监督工作的主要方式，人大常委会也只在认为有必要时才作出决议决定，“审议意见”俨然是一种常态的处理方式。因此，应该对“审议意见”给予足够重视。第二，按照监督法的规定，“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权”。各级人民代表大会及其常委会的立法，作出的决议、决定，监督“一府两院”的工作，都必须符合集体行使职权的原则，这是人大工作中一贯坚持的基本原则，也是显著有别于行政权的地方。坚持集体行使职权，意味着人大无论是立法还是监督，都需是集体意志的体现，而集体意志如何体现？它体现在人大常委会集体审议、经过少数服从多数的表决形成的法律文件中，包括制定的法律法规，作出的决议决定。而“审议意见”的形成却并不符合这一原则。目前我省各级人大常委会审议专项报告后形成的“审议意见”，大多数是综合常委会会议纪录，形成若干问题，提出意见和建议，交由“一府两院”研究处理。按省人大常委会的做法，有关专门委员会根据委员的发言综合形成“审议意见”，经专门委员会领导审阅并经分管的常委会领导审签，以常委会办公厅文件印送“一府两院”，同时附刊载有组成人员发言的会议简报。由于常委会审议时组成人员对议题了解程度不同，所处专业领域不同，价值观不同，对审议的事项有不同的观点是很正常的，所提的意见可能准确，也可能不甚准确。按贯彻监督法的实施意见，综合的审议意见应当全面、客观、真实地反映常委会组成人员的发言。因此，形成的“审议意见”并不是常委会集体意志的反映，而是单个个体意见的综合。为弥补综合性审议意见与集体行使监督权原则不完全吻合的尴尬状况，我省有些地方人大常委会采用了“审议意见”综合后经主任会议通过再交“一府两院”的做法。我们知道，主任会议处理的多是程序性事项，并不行使常委会的监督职权，它也不能代替常委会的职责。因此，经主任会议讨论的“审议意见”也不能作为常委会的审议意见。既然不是常委会集体行使职权的结果，监督法也就只能规定交由“一府两院”研究处理，从而形成法律规定的悖论。监督法在规定审议意见交“一府两院”处理的同时，还规定了“常务委员会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议”，这是法律的应有之义。但我们从人大的监督实践看，每年人大常委会都可能选择几项或若干专项工作报告，作出决议的只是少数，“审议意见”变成了监督方式的常态。这是笔者最为担忧的。这种常态方式很容易使人大的监督工作流于形式，变成说说而已。常委会作出决议决定，是一件很严肃的事情。要确保决议决定能得到很好的贯彻执行，人大常委会应该提高作出决议决定的质量，适当控制数量。这就需要专项工作报告议题的选择要精、准、实，真正是本行政区域内的关系大局、关系群众切身利益、社会普遍关注的重大事项，需要人大常委会讨论并可能需要作出决议决定的事项，要避免照顾性议题。这也就需要改变目前仅依靠政府有关部门通过人大有关专委会报议题的选择方式，人大常委会要有选择的主动权，按照监督法的要求，多渠道、多范围地考虑议题的选择，如人大常委会执法检查中发现的问题、人大代表和常委会组成人员对“一府两院”工作提出的突出问题、人大各专委会、办事工作机构在调研中发现的突出问题、人民群众来信来访反映的突出问题、社会公众普遍关注的问题等。在多项议题中精心筛选，确保专项工作报告议题的选择精、准、实，为提高人大监督工作水平打下良好基础。

在现有监督法体制框架下，如何做好专项工作报告的审议，提高审议质量，加大监督工作力度，使“审议意见”不流于形式，笔者认为应该做好以下工作。

二、提高“审议意见”的准确度，必须重视审议前的调研环节

人大常委会审议“一府两院”的专项工作报告和有关报告，提出审议意见，交由“一府两院”研究处理。审议意见是否准确，是否抓住议题的关键，是否具有针对性，是审议专项工作报告这一监督形式能否取得监督实效的关键。而常委会在审议前组织针对性的调研则是至关重要的环节。“没有调查就没有发言权”。我们发现，在常委会审议中，有的组成人员发言针对性不强，言之无物；有的只唱赞歌，提不出问题；有些问题很表面甚至不着边际。这样的“审议意见”交由“一府两院”研究处理，也让人摸不着头脑，难以研究，难以处理。有时我们也会看到“一府两院”回复的报告重复以前报告的内容，同样空洞无物，变成不得已的文来文往。要提高审议意见的质量，必须加强组成人员对专项报告议题内容的了解，提前做好调研工作。有关专门委员会在议题上会前，应尽可能地安排组成人员参与调研，熟悉相关情况，准备资料，也可考虑安排重点发言，使组成人员的审议提得出问题，抓得住关键，使审议意见货真价实。据了解，我省部分地方人大常委会已作出规定，专项报告上会前必须开展专题调研，调研的报告送各位组成人员，印发常委会会议，并提供相关文件、资料。这是非常好的一种做法，值得推广。

三、增强“审议意见”的法律效力，必须有后续的监督手段作保障

监督法规定，审议意见交由“一府两院”研究处理。“研究处理”是很有弹性的一个词。当“审议意见”本身没有明确要求的时候，“研究处理”就是一个较恰当的方式；而如果“审议意见”有明确的要求，“研究处理”就显得处重若轻，连办理的程度都达不到，很难体现权力机关与执行机关决定与执行的关系。为了增强“审议意见”的法律效力，除了上述须加强审议意见的针对性外，还必须有后续的监督手段作保障。按监督法的规定，“一府两院”对“审议意见”研究处理的情况，应向常委会提出书面报告。因此，专项工作报告的审议实际上是两个阶段的两次审议，第一阶段是口头报告，常委会进行第一次审议，形成“审议意见”交由“一府两院”研究处理；第二阶段是书面报告，按监督法的规定，常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议。虽然监督法没有明文规定书面报告应进行第二次审议，但依笔者的理解，一定是有第二次审议的，否则，就不可能有“认为有必要作出决议”。对于第二次审议后，常委会认为不需要作出决议的，监督法没有规定下文。按省人大常委会目前的做法，实际上延续了监督法实施前的方式，只进行一次审议，决议也在同一次会议上作出。“一府两院”回复审议意见的报告，送有关专委会后便结束了程序，个别情况下，有少部分回复印发了以后的常委会会议。这种做法更使得审议意见流于形式，常委会组成人员连“一府两院”对审议意见的回复情况都无从了解，长此以往，自然会影响到提出“审议意见”的积极性。为此，笔者建议，应增加对专项工作报告的审议程序，由一审变为两审，并且对拟不作出决议的书面报告，采用满意、比较满意、不满意或此类定性方式，由常委会会议进行票决，如半数以上的组成人员对书面报告不满意的，应责成“一府两院”在规定期限内再次报告。笔者期望在四川省各级人大常委会监督法实施办法中能考虑这种程序。

四、保证审议意见的落实，还必须遵循公开化的原则

监督法规定，“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开”。各级人大常委会监督职权行使的公开化，是监督法对人大监督工作提出的新要求，也是监督法的亮点之一。各级人大常委会代表人民行使权力，应该接受同级人民代表大会的监督，接受代表的监督，接受人民群众的监督。按监督法的要求，常委会的“审议意见”、“一府两院”对审议意见的研究处理情况、执行常委会决议情况，应向本级人大代表通报并向社会公布。这种公开化的要求，是对人大监督工作的考验，也是对“一府两院”接受监督工作的考验。公开化将促使“审议意见”更具有针对性，也将促使“审议意见”得到更好的“研究处理”。目前，如何实现公开化、在何种载体上公开化还值得考量。省、市一级行政区域，一般都有一至两家主要报刊，而县级行政区域则情况不一，即便在当地主要报刊上刊载，也会有版面的限制，“审议意见”很难全部刊登。各级人大常委会一般会有自己的公报，但这种公报不一定公开发行，受众面较窄，网站也多如此，公开化受到很大限制。要真正建立起公开化的畅通渠道，将法律要求的审议意见、研究处理情况和决议执行情况公开化，必须根据各地实际情况，考虑多种公开方式结合。公开化只能推进，不能后退，这是加强人大监督工作力度最有效的方式，也是“审议意见”能够真正起作用的关键。

（作者单位：四川省人大常委会）