人大监督，是指各级人大及其常委会按照法定的程序，对宪法和法律的实施，对国家行政、审判、检察机关的工作，行使知情权、检查权、评审权、处置权。人大对“一府两院”的监督，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权。

2009年5月21日，重庆市第三届人大常委会第十次会议高票通过了《重庆市实施<中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法>办法》（以下简称《办法》），并于2009年7月1日起正式施行。《办法》遵循监督法的基本精神和原则，在总结重庆市及所属各区县（自治县）人大常委会多年实践经验的基础上，有所创新，尽量细化，是一部体例完备、有特色、可操作的地方性法规，对于提高重庆市及其各区县（自治县）人大常委会的监督质量，具有重要的意义。总结起来，《办法》的创新点主要体现在以下几个方面：

一、 处理好人大监督与同级党委、政府及两院的关系

如何处理好人大监督与党委领导之间的关系是我们在立法过程中始终予以高度关注的问题。坚持党的领导是做好人大监督工作的根本保障。《办法》在总则中开宗明义地规定，人大常委会行使监督职权，应当坚持中国共产党的领导。在具体章节条款中，也明确了人大的监督必须围绕党的中心工作来开展。《办法》在坚持党管干部原则的前提下，就人大常委会对任命干部的监督作了规定，具体体现在询问、质询、撤职等章节中。当然，人大常委会的监督同样有利于加强和改善党的领导。因此，各级党委应当支持人大常委会依法履行监督职责。

政府、法院、检察院是同级人大及其常委会选举产生的，人大及其常委会有权对其进行法律监督和工作监督。这既是宪法和法律赋予人大及其常委会的法定职权，也是人大及其常委会义不容辞的责任。因此，人大与“一府两院”是监督与被监督的关系。但是，不能把这种关系简单理解为人大与“一府两院”唱反调。人大常委会要正确处理监督与支持的关系，要以“支持发展、促进开放”的理念来思考、布置和开展监督工作，寓支持于监督之中。要把握好监督的尺度和分寸。对“一府两院”工作的监督，既不失职，又不越权，做到到位不越位、决定不处理、监督不代办。《办法》很好地体现了这一点。在设定监督对象、监督内容、监督程序和监督手段时，都把对“一府两院”的监督和支持紧密结合起来，保证监督工作的合法性和公正性。

二、 进一步明确监督对象，提高监督的针对性

《办法》除规定了“一府两院”作为人大常委会的监督对象外，还结合重庆市的实际情况，对派出机构、垂直管理部门以及对重庆市五个中级法院、市检察院五个分院的监督问题作了进一步的明确，完善了关于监督对象的规定，进一步提高监督工作的针对性。

目前，地方各级都设有一些上级政府派出的机构，如公安、规划、工商、环保等。由于派出机构的人事、工资、业务等均隶属上级业务部门的直接管理和领导，不少地方人大常委会认为这些派出机构不属于其监督的范围，同时，由于这些机构是上级业务部门直属的，地方人大常委会也在一定程度上存在不敢或不知如何监督的问题。实际上，这些机构虽属上级业务部门直接领导和管理，但从法律角度、国家机关合理分工、国家权力合理制约和方便监督的角度来看，他们都应当接受当地人大及其常委会的监督。因此，《办法》明确了人民政府的派出机构属于人大常委会的监督对象，这是在监督对象上的一大创新。

近几年来，为增强中央政府的宏观调控能力，完善适应社会主义市场经济，中央先后把许多原属地方政府组成部门的单位划归上级业务部门，实行垂直直接管理，如金融、商检、电力、海关等部门。这就给人大常委会的监督工作提出了一个问题。即要不要对这些单位实施监督？其实，地方组织法从一个侧面赋予了人大常委会对这些垂直管理部门的监督权。按照地方组织法的规定，地方人大常委会有“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行”的权力。因此，按照“属地原则”，地方国家权力机关有权监督垂直管理部门。《办法》规定，市和区县（自治县）人大常委会有权对辖区内的垂直管理部门进行监督，具体体现在《办法》第八十八条，即“人大常委会依法对本行政区域内不属于本级人民政府直接管理的国家行政机关、具有社会管理职能的组织遵守和执行法律、法规以及上级人民代表大会及其常委会决议、决定的情况，实施监督。”

重庆市的人大常委会分为市和区县（自治县）两级，而审判机关、检察机关则是三级。各中级人民法院和市人民检察院各分院由市人大产生，受市人大监督，但其管辖区域以一定数量的区县（自治县）为基础，主要工作实践也在区县（自治县）层面开展。因此，就各中级人民法院和市检察院五个分院的监督问题上，如何划分市人大常委会和各相关区县（自治县）人大常委会之间的监督权限，是我们在立法过程中遇到的一个比较棘手的问题。在调研过程中，大家普遍认为，一方面市人大常委会应当加强对中级人民法院和检察院分院的监督，另一方面也要发挥相关区县（自治县）人大常委会在监督中的作用。因此，《办法》规定，各中级人民法院和市人民检察院分院应当由市人大常委会进行监督，但区县（自治县）人大常委会可以行使一定范围内的监督权。具体体现在《办法》第八十九条，即市人大常委会对各中级人民法院的审判工作、市人民检察院所属分院的检察工作开展监督时，可以邀请相关区县（自治县）人大常委会参加并发表意见；也可以委托区县（自治县）人大常委会在本辖区内就监督事项开展调查研究，并向市人大常委会反馈收集的意见和建议。

三、 完善监督程序，强化监督工作的可操作性

监督程序是《办法》的核心和骨架。《办法》在监督法规定程序的基础上，对七种主要监督方式的程序作了进一步的完善，提高监督手段的可操作性，增强监督实效。

比如关于专项工作报告的程序，《办法》对专项工作报告的收集渠道，年度计划方案的确定，审议意见的收集和反馈等等都作了详细的规定。尤其值得关注的是，《办法》规定常委会组成人员对人民政府专项工作报告的审议意见，应当由政府市长、区县（自治县）长办公会议或者政府常务会议研究处理；对人民法院、人民检察院专项工作报告的审议意见，应当由审判委员会会议或者院长办公会、检察委员会会议或者检察长办公会研究处理。这样做的目的是为了提高“一府两院”对常委会审议意见的重视程度，切实解决审议意见中提出的问题。对专项工作报告审议意见研究处理情况不满意的，常委会组成人员可以对报告机关的研究处理报告进行表决。经表决未获半数通过的，由报告机关重新研究处理，并重新向人大常委会提交研究处理报告。

再比如规范性文件备案审查。《办法》对规范性文件报送备案的时限，报送的方式，审查的标准和依据，审查的主体和时限，撤销规范性文件的程序等问题都作了详细的规定，提高了规范性文件备案审查的可操作性。在立法过程中，关于省级法院、省级检察院的文件是否纳入备案审查的范围，在审议时曾出现分歧意见。根据全国人大法律委员会对此问题作出的解释：省级人民法院、人民检察院无权作出司法解释，不必规定这类规范性文件报地方人大常委会备案审查。在工作中发现确有与法律不一致的文件，可以通过专项工作报告等工作监督的方式解决。因此，《办法》将这类文件存在的突出问题作为听取和审议专项工作报告的议题来源之一，而没有将其作为备案审查的范围。另外，《办法》还创设了人大和政府两套规范性文件审查系统的衔接与冲突解决机制。对区县（自治县）人民政府的同一件规范性文件的审查意见不一致时，市人民政府和区县（自治县）人大常委会可以分别或者联合报告市人大常委会决定。

四、 创新监督方式，增强监督实效

按照宪法和监督法的规定，人大监督主要有七种手段。《办法》在这七种基本监督形式的基础上作了进一步延伸，创新了新的监督方式和监督模式。

一是为了增强监督实效，《办法》注意把各种监督方式加以衔接，综合利用。比如在听取“一府两院”专项工作报告前，就报告中所涉内容开展执法检查。对执法检查中发现的问题需要修改完善法规的，提出修改法规的建议。在执法检查中发现有重大问题的，通过质询、特定问题调查、罢免等方式进行后续监督。在工作监督中发现规范性文件有待完善的，督促相关部门及时修改完善。通过法律监督，发现被监督对象存在问题的，帮助其改进工作。

二是创新了新的工作评议模式。由于监督法没有明确评议工作的法律地位，重庆市原来的评议工作条例已被废止。虽然人大常委会直接对某个部门的负责人进行综合性的工作评议不可行，但对其专项工作进行评议是可行的。因此，《办法》规定，人大常委会在听取和审议专项工作报告时，可以组织人大常委会组成人员、本级人大代表对报告机关的专项工作进行评议。根据评议情况，人大常委会组成人员可以按“满意”、“基本满意”、“不满意”三个等次对报告机关的专项工作进行满意度测评。把以前人大常委会“对人”的评议改为“对事”的评议，这样既强化了监督的实效，也不违反上位法的规定。

三是对个案的监督有了新的方式和途径。监督法出台后，人大常委会对司法个案进行直接监督已不可行。但是实践中又有很多涉法涉诉信访案件需要交由人大常委会处理。如果按照惯例，这种信访案件只能由信访机构送相关司法机关处理，但这种处理方式的实际效果往往不够理想。为了解决这个问题，《办法》规定，对于公民、法人和其他组织反映强烈的、重大的涉及人民法院案件审理的信访问题，经人大常委会主任会议同意或有关专门委员会审议通过，可以交由人民检察院进行研究，人民检察院如果发现案件确有错误，可以依照检察院组织法和有关诉讼法律的规定进行抗诉。这样既避免人大常委会直接介入具体案件的审理，同时又可通过检察院的法律监督职能纠正错案。

（作者单位：重庆市人大常委会）