人大代表是人民代表大会的组成人员。提高各级人大代表的整体素质，充分发挥代表作用，是健全人民代表大会制度的需要，也是提高人大工作水平的根本措施。

    目前，人大代表履行代表职责的质量和水平总体上有所提高。但仍有相当数量的代表不同程度地存在着热情不高、主动不够、履行职责不到位的问题。究其原因，确有提供服务不够、知政渠道不畅、缺少履职尽责的压力和必要的激励手段等方面的因素，但从内在的较深层次上分析，还是结构不尽合理、机制缺少活力所致。

    在代表产生环节，缺少竞争氛围，“要我当代表”的多，“我要当代表”的少；在代表构成上，职务代表、政府组成人员过多，基层代表、行业代表偏少（实际上是“职务”需要外延过宽）；在代表任期中，出口不畅，因工作变动、身体、年龄等原因不能正常履职、本人又不愿继续当代表的，也没有正常的退出机制，缺少恰当的“台阶”。这种状况造成的直接后果就是：压力不大、动力不够、活力不足。“不尽人意”也就在情理之中了。

    为改变这一现状，各级、各地人大常委会从多方面进行了积极的探索。但从实践情况看，如果这些探索仅仅局限在工作层面，效果是不明显的。要想有较大改变，必须从制度层面入手，积极探索，不断规范、完善。

    一、搞活机制，优化结构，建立一支充满生机与活力的代表队伍

    首先，要转变观念，注重能力，让综合素质高的人当代表。作为人大代表，必须具有浓厚的履职热情，具备较强的履职能力和较高的履职水平，这既是我国现行根本政治制度对其主体的基本要求，也是社会主义民主政治建设的现实需要，也就是说，社会主义民主政治建设整体推进的现实，需要一支高素质的代表队伍。

    这就涉及到一个不可回避的问题：代表素质是指什么？需要转变什么观念？笔者认为，代表素质应该是政治品质、思想水平和表达能力的综合体现。三位一体，不可分割。其中，政治品质的基本要求是拥护共产党的领导，拥护社会主义制度，知法守法，敢讲真话。这是“代表素质”中首要的也是基本的前提。作为代表，个体中的这些潜在的素质，只有通过履职才能体现出来，而履职的载体是思维和表达能力，如果能力太差，潜在的素质无法显现，“政治素质”也就无从谈起。因此，缺乏履职能力的“高素质”其实是空的、虚的。过去，我们在选择代表候选人时，特别注重代表的政治素质，这是必要的，问题在于强调代表素质时往往局限于“政治”范畴，忽视“能力”考察，自觉或不自觉地将二者割裂甚至对立起来，“只要政治上可靠，能力无关紧要”。正是在这种思想指导下，产生了相当数量的“哑巴代表”和“举手代表”。因此，转变观念，最重要的就是要从“重政治轻能力”的思维定势中解放出来，树立“德才并重”的观念，尽可能多地让那些既能“代”愿“代”，又敢“表”善“表”的优秀人才进入各级人大代表队伍。

    在具体工作中，对那些在经济建设和社会发展中做出突出贡献的先进人物，如果有“代”和“表”的能力和积极性，应当优先推选为代表。不应将代表作为荣誉光环，硬性套在其头上。大量实践证明：一厢情愿地给那些本人既无愿望又缺乏履职能力的先进人物套上荣誉光环，只会浪费其精力和时间，影响其继续为社会做贡献，消极作用大于积极意义。

    其次，要公开透明，体现竞争，让愿意当代表的人当代表。履职热情同德才素养并不是一回事。而缺乏履职热情的代表是不可能履行好代表职责的。现实中，当一届代表，不建一言、不献一策者不乏其人。因此，在代表产生阶段，要增强透明度，形成竞争氛围，尊重本人意愿，不要让热情不高甚至没有履职意识的人勉强进入代表队伍。

    再次，要明确界定职务代表的“职务”外延，努力降低官员代表的比例。目前，在各级人大代表队伍中，领导干部的比例过大是一个带有共性的问题，从统计上看，比例都未“超标”，否则过不了审查关。但去掉“包装”，挤干“变通”的水份，各级领导干部的比例实际上在40%左右，有的甚至占到了45%。这就出现了几个问题：一是人代会成了“官员会”、“工作会”，各级官员的声音成了主流，真正来自基层群众的声音反而难以引起应有的重视。二是在“领导”和“代表”的双重角色中，起主导作用的是“领导”官员代表角色，其思维定势、表达方式自觉或不自觉地表现出“官员”色彩，居高临下的多，设身处地的少；指导性、表态性多，意见建议少；代表活动基本上难得参加，这也成为各级人大机关组织开展代表活动最为头痛的问题。最根本的问题还在于：政府组成人员本身是人大代表监督的对象，处于被监督地位，而组成人员又作为履行监督职责的“代表”，既是运动员又当裁判员，这就很难处理好监督与被监督的关系。在实践中，还难免出现自己在人代会上提出的建议自己办理的尴尬状况。因此，必须严格界定职务代表的“职务”内涵只能是“确因工作需要”，而不能平衡照顾，随意变通。笔者认为：在同级人大，党委常委、人大领导成员、政协、两院主要负责人和政府个别综合、监督部门的领导可视为“工作需要”而随职务安排为代表，政府其他副职和组成部门负责人则不宜安排为代表。这样，就可以腾出名额，适当多安排一些知识分子、法律工作者、优秀中青年干部、重点培养的后备干部和非领导职务干部进入代表队伍。

    二、在具体工作中注意把握好几个方面

    一要扩大宣传，激发广大选民主动参与管理国家事务的热情。换届选举本身就是一次社会主义民主政治的具体实践。尽可能多地动员和组织选民参与到这一实践中来，使他们更多地了解我国的政治体制、公民的权利义务以及人大代表的地位、作用和责任至关重要。这一工作做好了，既可以激发选民关注国家事务的热情，增强选择代表的慎重程度，又可以使代表候选人在当选之前就比较充分地了解代表的职责义务，增强使命感和责任感，为当选后的履职打好思想基础。

    二要充分酝酿，提好候选人。在提名候选人时，应充分体现选民推荐、政党提名和个人自荐的有机结合。这一点，在直接选举中尤其重要，间接选举时也可以得到一定体现。在代表的推荐提名环节，应逐步做到“三个减少，三个增加”：尽可能减少自上而下的推荐提名，增加选民自主提名比例；在推荐提名中，严格把握“工作需要”的外延，尽量减少“职务”代表尤其是政府组成人员的比例，增加社会各阶层和基层、一线代表的比例；在保留上届代表时，减少官员代表的比例，增加真正有履职热情和履职经验的基层代表，尤其是民族、性别、界别等结构方面有明确要求的，适当多保留一些热情高又有一定履职经验的老代表。这样，有利于提高代表整体素质。

    三要扩大差额比例，充分体现竞争。差额选举的制度设计，本意是让投票者有选择余地，以便达到好中选优之效果。但在实际操作中，差额比例往往选择法律规定的下限，并在等额之外确定差额人选，这样，差额就成了陪衬。既然是陪衬，就不能对正式候选人构成威胁，就要选择竞争力不强的人来担当，以保证正式候选人顺利当选。这样做的结果，不仅使差额选举这一先进的制度设计形同虚设，好中选优的目的无法实现，而且使顺利（当然是高票甚至是全票）当选者毫无思想压力，在一定程度上失去了履职的动力。因此，建议在今后的代表选举中，真正体现差额选举，平等竞争，在确定候选人时，差额比例在法律规定的范围内适当扩大，至少达到法律规定的中间值，在候选人中，所有人选（起码是职务代表以外的人选）一律平等，不打招呼，不做工作，让投票者自己选择。为使投票者了解候选人的情况，还可以适当安排竞选演说，与选民、代表见面，或接受询问等活动，以激发候选人的热情，增加当选后的履职动力。

    四要畅通出口，设置台阶，让不愿意、不适合继续当代表的人不再当代表。实践中确有一些代表因为职务调整、年龄增大身体状况不好，或工作、家庭出现变故，难以履行代表职责，不愿意继续当代表；有个别人其行为虽尚不构成犯罪，但已不符合代表要求，不适合继续当代表；还有极少数人当代表后很少参加代表活动，无故不出席代表会议，或只点卯不撞钟，只挂空名不尽职责。这些人虽然比例不大，但在社会上和代表中不同程度地起着消极作用。由于出口不畅，一些想出去的人因为“羞于启齿”、“碍于面子”出不去。

    应当建立正常的代表退出机制，设置台阶、畅通出口。

    1．允许自动辞职。对年老体衰行动不变，或因职务变动而不愿继续履行代表职务者，经本人书面申请，应当允许辞去代表职务。

    2．建议辞去代表职务。有些职务代表因为工作变动，已难以或不便于履行代表职务的，可建议其辞去代表职务；对个别因其行为违规违纪在群众中造成不良影响、虽不构成违法但也不宜继续当代表的，也可劝其主动辞去代表职务。

    3．终止代表资格。代表法规定：“未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的”，其代表资格终止。但这一规定未得到很好执行，在一定程度上产生消极作用。因此，为维护法律的严肃性，应使这一规定得到有效执行。

    总之，酝酿、考察、提名代表候选人是优化代表结构的基础性工作，是保证代表整体素质的第一道关口，这一关口把得不好，优化代表素质就难以得到保证。畅通代表出口对于进一步优化代表结构也具有十分重要的作用。当然，优化结构并不是提高队伍素质的唯一良方。组织培训、学习考察、安排代表述职、评选优秀代表和优秀建议等服务、监督和激励措施，都是激发动力、增强活力的有效方法。

    （作者单位：陕西省安康市人大常委会）