人大代表是人大工作的成事之基、活力之源,充分发挥代表作用，是人大及其常委会的一项全局性、基础性、经常性工作。针对在新的形势下如何促进代表作用的发挥，我们通过走访选民、发放代表调查问卷、召开代表工作座谈会等方式，对市、区人大代表工作情况进行了系统调研，并考察学习了外地人大的经验、做法,积累了较为翔实的资料。在调查、分析与研究的基础上，本文指出当前工作中存在的问题及原因，并提出了加强和改进的意见建议。
一、地方人大在发挥代表作用方面的实践与经验
从调查情况看，近年来，地方各级人大常委会为保障代表依法、有效履职做了大量工作，在实践中积累了一些好的经验和做法，并取得了一定的成效。
第一,创新形式，服务保障机制进一步完善。组织代表扎实开展各类主题活动，利用走访选民、设立代表活动日、开通代表热线等形式，拓宽代表活动渠道。邀请代表列席各类会议和参加视察、执法检查、调查研究，为代表寄送各类资料，保障代表知情知政。建立各级代表活动室，将代表工作逐步向基层延伸，在乡镇、街道办建立代表工作站和代表联络站，打造代表活动平台。
第二，多措并举，代表素质进一步提高。采取多元化的培训方式，加强代表特别是新当选代表、代表小组召集人的培训。利用集中采访代表、开设报刊专栏，在代表中开展争先创优活动等形式，加大对代表的激励与宣传力度。开展县乡两级代表向选民述职活动，建立代表履职档案，实施届内代表辞职制度，强化对代表的有效监督。
第三，突出重点，作用实效进一步增强。以党委决策的、政府推进的、群众关注的热点作为切入点，引导代表体察社情民意、为辖区居民排忧解难，并强化代表建议的督办落实，增强了代表在当地经济社会建设中的推动作用、在本单位和本行业的模范带头作用、在构建和谐社会中的纽带作用。
二、当前地方人大在发挥代表作用方面存在的问题及原因分析
在走访的410名选民中，49%对辖区内代表发挥作用情况表示非常满意，43.8%表示基本满意,7.2%表示不满意。应当说，与法律的规定和人民群众的期望相比，代表作用的发挥尚有一定差距，代表工作还需进一步改进。当前代表发挥作用方面存在以下不容忽视的问题，亟待我们进一步探讨和解决：
一是发挥作用的内涵不够丰富。调查发现，部分代表对代表作用内涵把握不准，缺乏全局观念和应有的高度。在发挥“政情下达”及“民情上达”作用方面，普遍存在“一手软”、“一手硬”的不均衡现象，对宣传教育选民、疏导化解矛盾、协助政府推行工作等存在认知及行为差距。
二是发挥作用的范围不够普遍。首先只有部分代表能够依法充分行使代表职权，少数代表履职热情不高，甘当“挂名代表”、“会议代表”、“哑巴代表”。其次代表持证视察、主动联系选民活动开展得较少，间接选举的代表更是较少主动与原选举单位联系与沟通,因而代表接触的选民有限，存在联系“死角”。
三是发挥作用的渠道不够畅通。根据对济南市市、区两级720名人大代表的问卷调查分析，42.71％的代表认为履职时存在的主要困难是掌握的背景信息资料少；36％的代表认为对选民情况不了解;9%的代表认为意见不知向何部门反映。选民们也普遍认为，与代表的日常联系和接触较少。
针对以上问题，经过分析和研究，我们认为，影响代表作用发挥的主要原因是：
第一，部分代表存在意识不到位、能力不足、精力有限等主观限制。当前我国的代表选举制度偏重于考虑代表结构，对候选人代表意识、工作责任心和履职能力的考察相对不足，选举过程中尚存在组织“圈定”、选民随意投票等现象，从而使代表素质参差不齐，履职意识和决策水平不平衡。有的代表缺乏履职积极性和主动性；有的代表把代表职务与所担负的本职工作等同看待；有的代表语言表达能力、文字表述能力、调研能力、协调能力欠缺，缺乏基本的议政能力；调查中也发现，由于我国人大代表的兼职性和非专业性，人大代表在时间和空间上普遍存在较大的履职局限性。
第二，代表与各国家机关等方面的联系互动不够紧密。目前代表与各方面的的联系均没有形成有机的网络体系，存在不同程度的脱节现象，制约了代表作用的发挥。一是常委会与代表履职互动联系不够广泛。从对济南市各级人大代表的调查看，届内尚有76.8％的代表没有收到参加信访接待的邀请，有60.9%的代表没有收到列席常委会会议的邀请，有72.1％的代表没有参加过常委会组织的执法检查等活动。二是“一府两院”除在人代会上作工作报告之外，缺乏与代表联系的经常性渠道，相当一部分人大代表并没有获得比一般公民更多的知情权、参与权。三是目前省、市、县等各级人大代表之间的活动相对独立、联系较少，尚没有形成紧密的纵向联系渠道，无法形成代表工作的整体合力。
第三，代表履职缺乏有效的激励监督与服务组织机制。首先，激励监督形式和手段匮乏。当前各地对代表监督普遍采用的形式是组织代表向选民述职，接受选民评议，具体操作中存有弊端，难以达到有效监督的目的。市级以上人大代表中，也尚未开展代表向原选举单位述职活动。其次，为代表服务的水平和质量有待提高。部分地方的人大常委会为代表提供的活动形式和内容长期不变，规定动作多，自选动作少。再次，基层乡镇人大代表履职的客观条件相对欠缺。从经费看，大多数基层乡镇没有人大代表活动专项经费；从组织机构看，目前仅配有专职主席或副主席一至二人，很难有足够的精力联系本级人大代表，基层代表开展活动缺乏组织保障。
第四，代表履职缺乏明确有力的法律和制度保障。现行宪法和法律对代表履职、管理和监督等方面的规范还不够完善，有的规定过于原则，有的尚无明确的规定。基于这种情况，地方各级人大特别是区县级人大的代表工作制度还不够健全，工作发展存在一定困扰。如：代表法对开展代表联系群众活动仅提出了原则性的要求，在具体实践中，普遍缺乏规范的、可广泛适用的代表联系群众办法。又如：对直接选举产生的代表的罢免，规定过于原则、笼统，且没有相应的措施加以衔接，选民对代表的监督罢免权实际难以实现。再如：对于一部分代表因调动工作而不能很好地服务原选区选民和选举单位的现实问题，现行的法律没有规定，而担任乡镇主要领导的代表工作岗位变动较多，受名额总数的限制，无法补选继任的镇领导为代表，这就给基层人大带来代表活动难以组织开展的困难；与此同时，代表离开了原选区，联系选民难，为选民办事难，接受选民监督更难。
三、地方人大进一步发挥代表作用的对策建议
随着社会主义民主政治建设的加强和人民代表大会制度的深入人心，如何充分发挥代表作用，日益成为摆在地方人大及其常委会工作中的重要课题。为此，结合实际提出以下工作建议：
第一，加强代表队伍建设，提高代表履职的综合素质。首先，应强化代表培训。新代表的培训、代表任期内的培训、代表小组召集人的培训，都应根据需要有计划、有重点、有针对性地统筹安排。建议适当采取上下级人大联合培训、集中授课与专题讲座相结合、专家授课与考察学习相结合、经验交流与实地观摩相结合等多元化的方式，增强灵活性、多样性，使代表培训工作经常化、制度化、规范化。其次，优化代表结构。在组织换届选举工作中，既应注重代表的广泛性、代表性，更要强调代表应具备的基本素质，使当选代表真正具备议政能力和执行职务的素质条件。建议有关方面建立代表人选储备库，储备各类优秀人才，抓好代表结构的优化。再次，完善监督机制。应探索建立量化管理办法，针对代表每年参加活动、学习培训，联系选民，提出议案建议等情况、对代表实施量化管理。同时打破代表“终届制”，建立代表诫警、劝辞、罢免等“退出机制”，以期对代表实行有效的监督。
第二，强化组织服务保障，营造代表履职的良好环境。一是进一步保障代表知情知政。完善重大情况通报制度，利用“代表直通车”等方式，在代表与党委、人大、政府及其部门之间形成信息互动。常委会会议及常委会组织的调研、检查等活动，应广泛邀请代表列席或参加。建议逐步建立代表列席“一府两院”重要会议制度。二是进一步丰富代表联系选民形式。创造条件，引导代表因地、因人而异，灵活多样地开展联系选民活动：如可在规定时间、地点接待选民，也可走访选民；可单独走访，也可联合走访；可重点走访，也可普遍走访等等。三是进一步加强各级代表之间的互动联系。应重视建立各级代表横向、纵向联系的网络体系，促进各级代表之间的相互沟通，发挥代表的整体作用。建议每一位代表确定联系一个下一级代表小组并参加其活动，从而使群众的难点问题可以通过代表逐级反映，及时解决。
第三，完善法规制度，增强代表履职的法制保障。建议进一步细化完善有关代表活动规范、管理与监督方面的法律法规，特别是明确对代表的监督权限、监督形式、手段和程序等。在法律法规作出明确规定之前，地方各级人大及其常委会应在不违反宪法和法律基本精神的前提下，大胆探索和实践。综合各地的做法，建议健全以下几项制度：一是代表公示制。在代表所在选区和选举单位，把人大代表的基本情况、联系方式等向社会公布，以便选民与代表联系和代表接受选民监督。二是履职备案制。建立代表活动档案，由各代表小组对代表活动情况进行记录，并向代表所在选区选民或选举单位反馈。三是代表联络员制。为便于代表与选民的联系，为代表配备1－3名由热心居民担任的代表联络员，负责为代表搜集社情民意，协助代表开展社会调查及联系选民活动。四是述职考核制。组织代表定期向选民进行述职，结合代表履职档案对代表进行评议考核，考核结果作为评优的重要依据。为便于操作，对省、市级代表，可组织代表向选举单位内的下一级代表进行述职。五是代表辞职制。进一步完善推广届内代表辞职制度，动员已调离原选区的、因健康原因不能正常执行代表职务的、所作所为有损于代表形象等情况的代表辞去代表职务。
第四，丰富活动内容，深化代表履职的内涵作用。地方各级人大常委会要树立科学发展观，组织引导广大代表切实承担起宪法和法律赋予的重大职责，在经济社会生活中充分发挥参与决策、监督协助、桥梁纽带、模范带头等方面的作用，并主动接受选民的监督。总之，只有深入、广泛地发挥作用，才能让选民真实感受到代表的作用、提高代表在选民心目中的威望，也才能保障人大及其常委会有效行使职权，促进本地区经济和社会各项事业又好又快发展。
（作者单位：山东省济南市人大常委会）
