根据选举法，福建省泉州市从2003年起，对预选工作进行了探索实践，并在代表候选人与选民见面等几个关键环节上进行了制度创新和程序设计，取得了一定成效。
一、见面活动和预选的法律规定
2004年10月，十届全国人大常委会第十二次会议通过了《全国人大常委会关于修改<</span>中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法>的决定》，规定“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题”，“对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选”。在直接选举中引进了竞争机制，恢复预选方式。由于预选一般采用集中投票、公开计票、当场公布结果的方式，因此，引入竞争机制以及恢复预选，在实践中将大大推进人大代表直接选举的程序化、透明度、竞争性，意义重大，影响深远。
在选举活动中，选民对候选人的情况不熟悉，将会影响选举的质量，并在一定程度上引发暗箱操作现象的出现。由于选举组织者对选民联名提名的鼓励以及选民政治热情的饱满，可能容易出现初次提出的代表候选人数超过最高差额比例甚至成倍、成十倍于应选代表名额。在实际操作中，由于对 “充分酝酿、讨论、协商”，“较多数选民”的概念难以界定和考量，导致“协商”异化为形式，“暗箱操作”从而有机可乘，协商结果很难让选民信服，给民主选举带来了不利影响。泉州的民营经济发达，在全市国民经济中“十分天下有其九”，选民民主意识相对较强，民营企业家争当代表的现象较为突出，直接选举中常常出现代表候选人过多的情况。而1995年选举法所规定的确定正式代表候选人方式已经难以满足有志于当选人大代表的民营企业家和广大选民的政治参与需求，因而推行预选已经成为在直接选举中确定正式代表候选人的一个重要选项。于是早在2003年下半年的县（市）换届选举中，泉州市所辖的德化县、南安市和晋江市就开始探索和推行预选方式。
二、见面活动和预选的探索实践
十届全国人大常委会第十二次会议修改了选举法，对见面活动和预选作出了规定。为了摸索一条比较规范、统一的见面活动和预选制度，我们对泉州市2003年、2006年开展见面活动和预选活动进行以下几个方面的探索。
制定见面活动和预选程序。为了保证试点工作顺利开展，我们事先制定了《选民代表预选确定正式代表候选人程序》、《全体选民预选确定正式代表候选人程序》、《初步代表候选人与选民见面活动程序》和《正式代表候选人与选民见面活动程序》，并与3个县（市）人大常委会有关人员到几个选区进行现场指导。我们尽可能地把见面活动和预选的每一步程序都设计出来，使选举工作人员一看就知道见面活动和预选应该怎样做，也使选民对见面活动和预选程序有一个充分的了解。
预选程序的启动。如何启动，会涉及到选举的公正、公平。在实际操作中，我们考虑了以下两点。一是选民小组经过讨论、协商后，对正式代表候选人不能形成一致意见。出现这种情况通常是由于几位代表候选人的条件和素质相当，表现都不错，选择和平衡的难度较大，且强行协商难免有私下确定正式代表候选人之嫌。二是所提代表候选人的人数超过了选举法第三十条规定的最高差额比例，即直接选举的代表候选人名额多于应选代表名额三分之一至一倍。
候选人与选民的见面活动在先，预选在后。在预选投票前，首先开展初步代表候选人与选民见面活动。这不仅对于每位初步代表候选人来说是公平、公正的，而且能够使选民在确定“由谁来代表自己时”有更大的选择空间，毕竟并不是每一位选民都对初步代表候选人有所了解。如果见面活动是在预选后，那么选民只对正式代表候选人有所了解，选择的空间就比较小。
“牺牲小选区，保证大选区”。在选举中，如何保证代表结构，是选举工作人员难于把握的一个环节。在见面活动和预选中保证代表结构，是本次试点工作的又一尝试之处，但也是无奈之举。根据国家有关政策规定，在各级人大代表结构中，非中共党员比例不得低于35%，妇女比例应超过20%。在实践中，妇女比例是各地推行预选所共同碰到的最头疼问题，毕竟如果把所有初步代表候选人都推到见面活动台前，谁也无法保证妇女能被投票确定为正式代表候选人。为此，在试点中我们采取了“牺牲小选区、保证大选区”的做法，即在部分选区中规定只能推举妇女为初步代表候选人，从而确保正式代表候选人有妇女，进而保证了整个县（市）人大代表的妇女比例符合政策要求。
预选是全体选民还是选民代表参加?我们对选民代表和全体选民两种预选的方式都进行了实践，并事先制定了较为完善的运作程序，在试点中有25个选区组织选民代表参与，只有1个选区组织全体选民参与，并且都达到了预期目标。但我们仍然认为，由选民代表参加预选会议，并投票确定正式代表候选人的方式，更值得推广。组织这两类选民参加预选会议，在操作上孰难孰易，在成本上孰高孰低，大家一目了然。还有更重要的一点是，当预选是由全体选民参加的，而最终当选的代表如果是从票箱里“跳”出来的，即当选的代表不是正式候选人，甚至不是初步候选人时，那么该选区选举委员会就很难给全体选民和预选产生的正式代表候选人一个满意的解释。
预选是投票还是征求意见？2003年的预选，除了有一个选区是全体选民预选外，其它选区均采用召开预选会议，由选民代表投票确定正式代表候选人的方式。2006年的预选，晋江市、石狮市、南安市等地的预选，均采用征求意见的方式。所谓征求意见，就是每个选民代表发一份征求意见表，由选民代表在空白的征求意见表上填写所推荐的代表候选人的名字。当然，征求意见的这种方式较酝酿、协商、确定代表候选人的方式，前进了一大步。究竟是采用哪种方式来确定正式代表候选人，可能需要根据各地的具体情况来确定了。
差额预选还是等额预选？在预选时，将全部初步候选人按姓氏笔划顺序排列，印制在“正式候选人预选选票”上，选民是按应选代表名额数划票（称为等额划票），还是按代表的差额数划票（称为差额划票）呢？因为初步候选人人数超过选举办法规定的差额数，才需要通过预选来确定正式候选人。目前，根据各地的具体实践，在协商、讨论、确定正式代表候选人时，每一位选民可以提出包含差额数在内的正式代表候选人的人数。同理，我们认为，在预选时，每一位选民代表也应该可以提出包含差额数在内的正式代表候选人的人数。以预选的方法确定正式候选人，比酝酿、讨论和协商确定正式候选人更能反映民意。在具体的做法上，如果能统一为差额划票，对于今后我们的选举工作走上规范化轨道是非常有利的。
三、程序设计的思考
从泉州开展的见面活动和预选试点来看，这个程序设计在规范选举上是起作用的，在实际操作中是可行的。但不可否认，在规范选举方面还需要继续创新。在程序设计工作中，有以下几方面的问题应引起重视：
选举机构路径依赖现象严重，制度创新阻力不小。我国现行代表选举制度作为人民代表大会制度的重要组成部分，在人大制度的运行中起到了极为重要的作用，它保证了全国及地方各级权力机关以及“一府两院”等机构的合法产生，保证了整个国家机器的正常运转。但是，随着时代的发展与社会的变革，选举制度由于历史的局限性，逐渐与公众的期望出现了差距。长期以来单纯由政党推荐候选人，而实际上选民联名推选候选人的合法权利落空的特定选举模式，已受到选民的质疑和不满。但这一选举模式的演进存在着明显的路径依赖现象。如果我们从这些细节入手来细化程序，无疑将对代表选举起到规范的作用，但对于已经习惯了“走过程”的选举机构来说，阻力还不小。
公民的政治参与意识增强，程序设计难度加大。公民无所求，政治无所为。公民是创新的动力，公民政治参与的变化是程序设计的又一个重要的原因。选举是民主政治最基本的手段，真正的选举必须充分体现选民的意志。选举在多大程度上体现选民的意志，它就有多大程度的真实性、民主性和“合法性”。投票时，没有设立秘密划票间，选民在划票时，受到了选举工作人员的干扰，这是程序设计上的缺陷，会造成选举的民主性部分失真。选举程序规定不合理，会有违选举的民主本质。选举程序本身规定得合理、规范和严格，有利于选民意志的表达，这对于选举的民主性具有重要的保障作用。没有以合理为前提、为基础的规范和严格，将会使选民的意志受到限制，降低选举的民主程度。为适应公民政治参与的需求，在程序设计上必须合理，能有效保障选民的意志得到充分实现，而不是这样那样地限制选民真实意志的表达。程序设计怎样保证实体性内容得以实现，对理论界和实践界来说，都是一个考验。
程序设计的空间很大，有待法规的规范。由于选举法没有对直接选举中见面活动和预选作出明确具体的程序性规定，这样虽然有利于各地根据自身实际开展选举工作，但也留下了过多的能动空间。如参加预选会议的范围是全体选民还是选民代表，初步代表候选人是否要与选民或选民代表见面，预选是采取公开投票还是秘密投票，预选的经费由谁承担等，都有可能引起新的关于直接选举规范、程序和操作上的混乱。一个地方设计了见面活动和预选程序，也就是这个地方的选举得到了规范。如果是由省人大常委会总结这些试点的成功经验上升为地方性法规，那么就是这个省的选举得到了规范。
程序设计不科学，就易于为“潜规则”的通行提供条件。当然，在程序设计时，要有明确的价值取向，这就是要体现多数人的意志，使设计出来的规则有利于反映多数人的意志。
（作者单位：福建省泉州市人大常委会机关）
