要做好规范性文件备案审查工作，首先必须明确规范性文件的范围，这是备案审查的前提。本文结合工作实践，主要就地方人大常委会备案审查工作中颇感困惑的规范性文件范围的几个具体问题进行探讨，以期得到同仁和专家的指正。

一、 人大常委会对本级政府规范性文件的备案审查是否只限于“决定、命令”两种形式

对于这个问题，在理论界和人大系统内有两种截然不同的意见。一种意见认为，人大常委会对本级政府规范性文件的备案审查只能限于“决定、命令”两种公文形式。理由为监督法第二十九条、第三十条只规定了“决定、命令”两种文件，而不是规定的“决定、命令等规范性文件”；按照“法无规定即禁止”的公权法法理，人大常委会扩大对规范性文件备案审查的范围是没有法律依据的，属于“越权行政”。另一种意见则认为，人大常委会对政府的法律监督，不应只看文件形式，更应注重文件内容；只要规范性文件内容涉及公民、法人、其他组织权利义务，具有普遍约束力，不管是以决定、命令的形式，还是以公告、通告、通知、批复、意见等规范性文件形式出现，都应当报同级人大常委会进行备案审查。

笔者是赞成后一种意见的，理由主要有以下几点：第一、从公文文种的概念内涵看，依照国务院2000年8月24日国发[2000]23号发布的《国家行政机关公文处理办法》第九条的规定，国家行政机关制发的公告、通告、通知、批复、意见、会议纪要等公文文种，与决定、命令的区别只是种类形式上的，而非实质内容方面的。只要公告、通告、通知、批复、意见、会议纪要等政府文件对公民、法人、其他组织具有普遍约束力，在理论上似乎就没有足够的理由将之与政府的决定、命令区别对待。第二、从地方人大常委会的法定职权看，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。依此规定，地方各级人大常委会不能对政府发布的不适当的公告、通告、通知、批复、意见等文件置之不理，否则难以履行保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常务委员会决议在本行政区域内得到遵守和执行的职责。第三，从政府公文的使用频率看，以决定、命令两种形式出现的规范性文件虽有但是极少。以恩施州人民政府发布的文件为例，州政府公众信息网上的“政府文库”栏目中共登载有176件文件。从文种看，其中，决定类文件7件，命令类文件0件，通知类文件有42件，意见类文件有29件，办法类文件有16件，方案类文件有16件；从内容看，决定类文件大多是表彰性的，如《关于表彰全州抗雪救灾先进集体和先进个人的决定》、《关于表彰恩施州劳动模范的决定》、《关于命名田宗堂等六位农民艺术家为恩施州第三批民间艺术大师的决定》；而通知、意见、办法、方案类文件则大多是对机关、单位、组织和公民带有行为规范和约束力的，如《关于加强清江水布垭库区水上交通安全管理工作的通知》、《关于推进全州电子政务建设的意见》、《人口和计生工作分类管理暂行办法》、《恩施州能源和服务业清查工作实施方案》等。其他地方和层级人民政府的文件内容范围也都极其相似，湖北省人民政府网2008年“政府文件”栏目中共有68份文件，其中，决定类文件9件，命令类文件1件，通知类文件21件，通报类文件19件，通告类文件8件，意见类文件10件。“决定、命令”类文件数量少且内容多为表彰类，比如，《关于授予碧野第6位同志湖北省“终身成就艺术家”荣誉称号的决定》、《湖北省人民政府对省体育局的嘉奖令》、《关于授予周继红等同志家庭“奥运冠军之家”称号的决定》、《关于授予布立顿•强斯等10名外国专家2008年湖北省优秀外国专家“编钟奖”的决定》等。可见，如果仅仅依照公文的文种来简单地展开规范性文件的备案审查，则可能出现要求备案审查的文件数量很少且审查的实际意义不大，而没有列为备案审查的文种数量很多又恰恰是最有备案审查价值的状况，导致地方人大的法律监督淡化、虚化、抽象化、边缘化，最终使规范对象缺位，使备案审查工作流于形式，甚至根本难以开展。某市政府一位主管文书工作的副秘书长的提醒发人深省：“如果人大仅仅对决定、命令类公文开展备案审查，那么，在技术上，政府完全可以绕开人大的法律监督。”

二、 人大常委会能否对同级党政机关联合发布的涉及公民、法人和其他组织权利义务具有普遍约束力的规范性文件进行备案审查

这一问题涉及到如何处理好加强人大监督和坚持中国共产党领导的关系。中国共产党是执政党，是中国特色社会主义的领导核心。人大的各项工作都要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位，这一点在任何时候都必须毫不动摇地坚持。但坚持党的领导与坚持人民当家作主和依法治国并不是矛盾的，不可兼容的，恰恰相反，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者是有机统一的。执政党是政权的核心，但它和国家政权毕竟不是一回事。党的执政地位是通过对以国家权力机关为首的全部国家政权机关的领导来体现的，而不是取代政权机关的职能自己代替国家政权机关行使权力实现的。江泽民同志指出：“党同政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，党不能代替人大行使国家权力。党的政治领导、思想领导、组织领导，要通过政治原则、政治方向、重大决策的领导和思想政治工作、向政权机关推荐重要干部来实现。要善于把党的有关国家重大事务的主张，经过法定程序变成国家意志。”《中华人民共和国宪法》第五条规定，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”胡锦涛总书记在党的十七大报告中严肃要求“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。”“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张经过法定程序成为国家意志。”依照这些规定和论述，可以认为，党政机关联合发布的文件，只要是涉及公民、法人、其他组织权利义务，具有普遍约束力的，仍应由政府报送人大常委会进行备案审查。对党政联合发文的涉及公民、法人、其他组织权利义务的规范性文件进行备案审查，这既是执政党自身坚持科学执政、民主执政、依法执政的必然要求，也是地方国家权力机关依法履行法律职能的职责所在。不过，在具体处理方式上，如党政机关联合发布的规范性文件存在监督法规定的不适当情形，人大常委会可不直接撤销，而是建议政府与党委研究后自行纠正。　　三、 人大常委会能否对县级以上地方各级人民法院、人民检察院制定的指导审判和检察工作的规范性文件进行备案审查

地方人民法院和人民检察院制定的指导审判、检察工作的规范性文件应否纳入同级人大常委会规范性文件备案审查范围，目前在理论界和人大工作实践中还存在争议。监督法第五章规定了最高人民法院、最高人民检察院作出的司法解释须报全国人大常委会备案审查，但对地方法院、检察院制定的规范性文件是否应报同级人大常委会备案审查并未做具体规定。在监督法出台之前，地方人大制定的备案审查法规，绝大多数将审查范围确定为本级人民政府和法院、检察院制发的规范性文件。在监督法颁布后，一些地方人大相继修改了以前的规定，没有再把“两院”制定的规范性文件纳入备案审查的范围内。但是仍然有一些地方的人大常委会作出了将“两院”制定的规范性文件纳入备案审查的范围的规定。例如，2007年4月27日安徽省第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《安徽省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》第二条第四项就明确把“人民法院、人民检察院制定的执行最高人民法院、最高人民检察院司法解释的规范性文件”纳入备案审查的范围；2008年4月21日湖南省常德市武陵区第十五届人大常委会第四次会议通过的《常德市武陵区人大常委会规范性文件备案审查办法》第四条第三项也把“区人民法院、区人民检察院制定的指导审判、检察工作的规定、办法等”纳入了规范性文件的备案审查范围。在这些地方人大制定的备案审查规定中，备案审查的范围覆盖到下级人大、同级“一府两院”的规范性文件而非仅包括下级人大、同级政府的规范性文件。笔者认为这些地方的做法也是有法律和法理依据的。因为无论是宪法、地方组织法，还是监督法、法院组织法、检察院组织法，都赋予了人大及其常务委员会监督本级“两院”工作的权力。对“两院”加强监督是职权内容，采取何种方式进行监督是履行职权的工作形式。根据辩证唯物主义的观点，“内容决定形式，形式为内容服务”，只要能达到更好地促进“两院”公正司法的效果和目的，人大常委会采取何种监督形式甚至创新工作方式都是值得肯定的。至于有的同志提出“把两院的规范性文件纳入审查范围无异于肯定或者承认地方两院有司法解释的权力”的观点，笔者以为是不能成立的。因为，法院、检察院制发的规范性文件，从内容上看，多是就本行政区域内司法机关如何更好地贯彻执行有关法律提出的指导性意见；从司法体制上看，上下级检察院之间是领导与被领导的关系，上下级法院之间是监督与被监督及工作上的指导关系，基于更好地贯彻执行有关法律、法规的目的而制发规范性文件，并不违法且具有工作上的必要性。但文件内容是否合法与合理，则应该受到有权机关的依法监督。换句话说，地方法院、检察院制发规范性文件并不等同于司法解释，具备存在的合法性与合理性；地方人大对于政治生态中实际存在的“两院”规范性文件不依法履行法律监督职能，则有“不作为”和失职之嫌。

四、 人大常委会对本级人民政府组成部门和工作部门制定的规范性文件是否应当进行备案审查

目前在一些地方，人大常委会对政府规范性文件的备案审查已经延伸到政府的所属部门。笔者以为，人大常委会对本级政府所属部门发布的规范性文件进行备案审查，在法律依据和法理上都是没有问题的，但在工作上似乎还没有这个必要。主要理由有二：一是人大常委会工作机构人力有限，没有精力对政府所有部门制定的全部文件进行备案审查；与其审查疲于应对，流于形式，不如明确不列入审查范围。二是行政管理是分层级的，让政府部门直接对政府负责，让政府直接管理和监督所属部门的工作包括规范性文件的制定工作，无论在工作效能、工作质量以及问责的效果上可能都会更好一些。但是，对以政府办公厅、办公室名义或者经政府批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义发布的文件，如果文件内容是实质性的对本行政区域内单位、法人和个人具有普遍约束力的，则应当纳入人大常委会规范性文件的审查范围。不过，即使是这种情况，人大常委会的审查，还是以被动审查为主的方式进行较为适宜。

五、 是否应当对下一级人大及其常务委员会通过的所有决议、决定进行备案审查

地方人大及其常务委员会通过的决议、决定，主要分为两类情况：一类是程序性的决议、决定，如地方人民代表大会会议通过的对地方国家机关工作报告的决议，人大常委会会议通过的关于人民代表大会会议召开时间的决定等；一类是实质性的决议、决定，如涉及地方政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等重大事项方面的决议、决定。在地方人大系统的工作实践中，作出的程序性决议、决定远远多于重大事项方面的实质性决议、决定。监督法只规定“对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定”进行备案审查，但并未区分应当对何种决议、决定进行备案审查。笔者以为，对下一级人大及其常务委员会作出的决议、决定进行审查，只须明确把属于重大事项方面的实质性决议、决定列入报备范围即可。如果不加区分地把下一级人大及其常务委员会通过的所有决议、决定都纳入报备范围，既无实际意义，又会造成工作成本和行政资源的巨大浪费，不符合国家机关实行精简和效能的宪法原则。

（作者单位：湖北省恩施土家族苗族自治州人大常委会）