2007年，全国县乡同步换届，从此，乡镇人大结束了“一年学，二年干，三年换”的历史，任期由三年改为五年，这对进一步加强乡镇人大工作无疑将起到极为重要的作用。那么，在现阶段，乡镇人大工作运行现状究竟如何？还存在一些什么问题？产生这些问题的原因是什么？换届后，乡镇人大又将如何进一步规范完善？带着这些问题，我们与安徽省六安市各县区人大一起对本市160个乡镇人大工作进行了调研。
一、乡镇人大工作存在的问题及其原因分析
（一）83%的乡镇只有一个专职人大主席
在160个乡镇中，27个乡镇的人大主席是由同级党委书记兼任的，占17%，23个乡镇设专职主席和副主席，占14%，137个乡镇设专职人大主席，占83%。也就是说，全市有83%的乡镇，只有一个专职主席，虽然有43%的乡镇配了专职秘书，但专职不专，真正把主要精力放在人大工作上的却寥寥无几。总体上看，全市乡镇人大机构现状正如人们常说的“一块大牌子，一个老头带个小孩子”。存在这种现象的原因，一是法律上规定“乡镇人大设主席，并可以设副主席一人至二人。”由此认为，主席一定要设，副主席可以设，也可以不设。因此，全市有83%的乡镇只设一个专职主席。二是乡镇行使权力的机关是人民代表大会，人大主席、副主席在闭会期间不能行使属于人大常委会的职权。因此，乡镇人大主席、副主席的工作不是十分急迫的“硬任务”，不像县级以上人大常委会，对“一府两院”实施硬性监督，所以，绝大部分乡镇只设一名主席，主席由党委书记兼任的，设一名专职副主席。
（二）60%的乡镇人大主席分管政府部门工作
在160个乡镇中，人大主席分管政府部门工作的96人，占60%。有的甚至还分管财政，直接担负起“一支笔”审批发票报销大权。导致乡镇人大主席分管政府部门工作的原因有三：一是所在乡镇的党委、政府主要负责同志认为经济工作是全党的中心工作，人大主席理所当然要分管经济工作；二是人大主席本身没有摆正位子。自认为乡镇人大只要把每年的人代会开完就行了，对如何开展闭会期间的人大工作，则不去探索、研究、总结、提高，显得无事可干；三是人大主席过去一般都担任过乡镇党政的正、副职，对抓经济工作有经验，自然成了一些年轻党政一把手的得力助手。
（三）96%的乡镇人大主席政治地位与职位不相称
在160个乡镇人大主席中，除党委书记兼任外，担任同级党委副书记的没有，担任同级党委委员的只有6人，占4%。可以说，乡镇人大主席在党内基本上是无职无位，这与人大主席的职务是不相称的。究其原因，还是认识问题，一是在主席人选安排上，有43%的年龄超过50周岁，不宜担任党委委员，这些人担任人大主席，自己认为就是退居“二线”，于是，就准备练练“坐功”，实行退休“软着陆”。二是有18%的人大主席连续任乡镇正职十年以上也没能享受到副处待遇，致使这部分人思想消沉，没有工作激情。三是人大主席与党委的关系没有摆正。一些人大主席片面认为，乡镇人大必须接受党的领导，于是就把自己的担子推给党委，安排包村就包村，叫我修路就修路，没能发挥人大主席在闭会期间的职能作用，正如人们常说的“种了别人的田，荒了自己的地”。
（四）60%以上的乡镇人大在闭会期间组织代表开展活动少
主要原因有两个方面，一是乡镇人大代表以农民居多，人代会后，代表中外出打工，进厂务工，经商办企业的为数不少，这部分人几乎没时间参加活动；留在家中的代表大部分都是乡村干部，分布在不同岗位，从事不同职业，平日很少有时间和精力参与代表活动。二是代表活动经费不足。从经费保障来看，乡镇的经费主要依赖于县财政，虽然人均100至150元大部分都列入了财政预算，但实际用于代表开展活动的却微乎其微。对实报实销的乡镇，均没突破100元。由于开展一次代表活动，仅审批经费一项就颇费周折，久而久之，人大主席对组织开展代表活动也就失去了信心。
（五）100%的乡镇人大每年一次的人代会会期过短
所有乡镇虽然每年都能按期召开一次人代会，但大部分乡镇都是“上午十点才开会，一顿午饭算审议，下午表决就散会”，整个会期不到一天。由于会前没有提前将要审议的报告发给代表，又没有组织代表集中调研，会中又少有时间让代表审议，因此，大部分代表都是“无话可说”，“无时可说”，只是“吃顿饭，举个手”，当个“哑巴”代表。这样，不仅使不少代表失去了履职的积极性，同时也让乡镇干部感到人代会是个“累赘”，“花丢了钱”，同时，还在社会上造成了“认认真真走过场”的负面影响。
（六）80%的代表议案建议质量不高，办理难以落实
乡镇人大代表意见建议办理工作中普遍存在的一个问题是，重答复，轻落实。主要还是因为建议质量不高。大多数代表的意见和建议，大局意识不够，只立足于一村一组，大多涉及架桥、修路、盖学校，局限于要钱要物办实事。由于受制于乡镇财力，绝大部分代表提出的议案建议都难以落实，只好在书面答复上多下功夫，让代表能予谅解。建议不能落实，于是“一年不办，下年又提”的现象经常发生，久而久之，代表也就失去了提议案建议的积极性。
二、加强乡镇人大工作的几点思考
现阶段，乡镇人大在经济和社会发展中所起的作用，与其作为地方国家权力机关的地位还很不相称，通过调研，我们认为做好新时期乡镇人大工作必须解决以下几个问题：
（一）从长远看，乡镇人大应设一名主席，同时设一至二名副主席
从工作角度讲，每个乡镇应设一名人大主席，一至两名副主席（大乡镇2名，小乡镇1名），一名专职人大秘书。其理由有三：一是有法律依据。根据地方组织法第十四条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人”。二是工作的需要。地方组织法第十四条规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。由此看出，闭会期间的乡镇人大工作任务是重的，责任是大的，目标也是明确的。要真正把法律法规规定的任务做好做实做出成效，需要三至四名人员专做人大工作，如果仅靠一个人大主席，很难适应形势发展的需要。
（二）乡镇人大主席不能分管政府部门工作
其依据有三点：一是地方组织法有明文规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务；如果担任国家行政机关的职务，必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。”二是乡镇人大是地方国家权力机关，乡镇政府是地方行政机关，他们之间是监督与被监督的关系。人大主席直接分管政府部门工作，实质上是变相地担任行政机关的职务。三是乡镇人大主席要在乡镇人大开会和闭会期间，依法履行法律职责，必须花大量的时间和精力。如果把大部分精力和时间花在分管政府工作上，是无法做好人大工作的。
（三）乡镇人大主席符合条件的应参加同级党委
理由有二点：一是有政策依据。在中共安徽省委办公厅2004年20号文件中就明确指出，“专职的乡镇人大主席或副主席应列席党委会，符合条件的应参加党委”。全市有57%的乡镇人大主席年龄在50岁以下，应该说大部分是符合参加党委条件的。二是工作需要。乡镇人大闭会期间的大部分工作是由人大主席去做，人大主席参加同级党委，能及时了解党委中心工作，了解党委的主张，及时通过“议案或建议”向本级人民代表大会提出，以便把党的主张变为国家意志，有利于在党的领导下开展人大工作。
（四）进一步改进并规范代表闭会期间的活动
每次人民代表大会召开前，要提前将有关会议材料发给代表，以便代表提前审阅，保证代表有足够的时间围绕报告有组织、有计划地开展调查研究；按照就近就地、便于活动的原则，建立健全代表活动小组；组织代表参加执法检查、专题视察或调研，每年不能少于三次；采取集中培训、以会代训、专题讲座等多种形式，努力使每个代表尤其是新当选的代表在任期内至少接受一次培训；逐年提高代表活动经费，并列入财政预算，真正做到专款专用；对无固定收入的农民代表参加闭会期间活动，给予适当补助，报销差旅费；开展先进代表小组和优秀人大代表评选活动，建立健全激励约束机制，调动代表的工作极积性。
（五）乡镇人代会一年至少召开两次，每次会期不少于两天
《安徽省乡镇人民代表大会工作条例》第九条规定，“乡、镇人民代表大会会议每年一般举行两次”。因为乡镇行使权力的机关是人民代表大会，乡镇人代会有十四项职权，要行使好这些职权，只靠一年一次人代会是不行的，至少要召开两次。从时间上讲，每次人代会不能少于两天，这样才能让代表有一定的时间审议报告和重大事项，尤其是换届选举，法律规定的提名、酝酿的时间才有保证。《安徽省各级人民代表大会及其常务委员会执行地方组织法的若干规定》第二条规定：“乡镇人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时，从提名、酝酿候选人到选举开始的时间不得少于一天。”第三条规定：“代表联合提名推荐地方各级国家机关领导人员候选人时，酝酿提名的起止时间，乡镇人民代表大会应不少于两个小时。”从这些规定上看，用一天的时间召开人代会显然是不够的。
（六）努力提高代表议案建议的质量
具体地讲，要解决好四个方面的问题。一要对代表撰写议案建议工作进行专题培训。每次换届时要对新当选的代表进行这方面的培训，让他们了解这方面的知识和实例。二要保障代表的知情权。通过列席会议、寄发公报等多种形式，最大程度地保障代表的知情权。三要加强对代表小组活动的指导。围绕涉及全局性的重大事项，围绕群众普遍关心的热点、难点问题，组织代表进行调查研究，广泛听取各方意见，然后提出合理合法、有针对性和可操作性的议案和建议。四要在努力提高代表议案建议质量的同时，改进和加强办理代表建议工作，采取有效措施提高办理代表建议的质量，实现建议质量和办理质量的同步提高。
（作者单位：安徽省六安市人大常委会研究室）
