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完善表决制度,推进人大程序民主

田必耀

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2011-03-04浏览字号: 打印本页 关闭窗口

    人大及其常委会表决制度的主要内容包括:表决的原则、方式、程序、法定人数、计算基准、意愿表示(如赞成、反对、弃权)、表决结果公布和表决的免责权等内容(选举投票不同于本文所说的表决)。人大及其常委会议事采用的是合议制形式,表决制度是人大制度的重要组成部分,表决是人大程序民主的核心内容。人大及其常委会立法、决定重大事项、监督和人事任免四项权力,都是通过表决实现的。表决制度科学和完善程度如何,直接关涉人大权力能否正确实现。完善表决制度,改进表决技术,使表决程序进一步法制化、明确化,可以提高表决质量和效率,推进程序民主,保障人大权力的依法实现。完善表决制度,需要考虑以下几个问题。

    一、坚持和完善多数决定原则

    多数决定原则即推定多数人的判断与选择为合理的、正确的,并把多数人的判断与选择作为决策或意见取舍的标准。它是当前世界各国议会选举和总统选举普遍采取的一项原则。多数原则又分绝对多数和相对多数。绝对多数是指全体成员的多数;相对多数是指到会的多数或参加表决的多数。西方国家表决一般采取相对多数制。目前,我国人大的表决采取绝对多数制,即以国家权力机关全体成员过半数的赞成为通过(制宪、修宪为2/3)。

    比较绝对多数和相对多数两种制度,我们发现,绝对多数制不足之处是没有考虑未出席会议、反对票、弃权票、出席会议但不参加投票(不按表决器)等各种情况的法律意义,而一律把它们视为反对票。实际上,出席会议但不参加投票的人是哪一种票都不投,未出席会议的人投哪一种票的可能都有,弃权或不按表决器既不同于赞成,也不同于反对,而是表决人的一个中性选择。因此,采取非此即彼的简单方法来否定这种选择,并不科学。例如,九届全国人大常委会第九次会议表决修改公路法的决定草案时,常委会组成人员155(1人逝世,实为154),出席会议125,其中赞成77票,反对6票,弃权40票,未按表决器2人,29人未出席会议。由于弃权、未按表决器和缺席总数达71,致使该决定草案在仅有6人反对的情况下未获通过。20021月,湖南沅陵县人代会缺席人数超过应到代表四分之一(应到255名,缺席69人),成为财政预算报告“未通过”的重要原因。20071月,衡阳市人代会表决关于市中院报告的决议时,约200名代表缺席(应到511名),结果在只有43票反对票、61票弃权票时,衡阳市中院工作报告未获通过。当然,这些否决的根本原因是工作层面的问题,但不可否认的是,把缺席、弃权、未投票的都算成反对票也是一个不可忽视的原因。假设,沅陵县、衡阳市表决时,人大代表缺席人数低于25%40%,可能又是另外一种表决结果。也就是,这种“未通过”有一定的偶然性。笔者认为,人大及其常委会表决时,应完善多数决定原则,即以绝对多数制与相对多数表决制相结合。对最重要的问题表决时,可以实行绝对多数表决原则,甚至可以规定2/34/5多数通过;但大多数表决事项,采取的是相对多数表决原则,以到会的多数或参加表决的多数赞成为通过。

    二、改进表决方式

    英国代议制大师密尔认为,“投票方法的最重要的问题就是秘密或公开的问题”。据吴大英对80个国家的统计,50%的国家对选举、人事任免或弹劾事项采用无记名表决方式(秘密表决),对法律案或其他议案一般都采用举手、点名、起立、列队或呼喊等有记名表决(公开表决)。公开表决方式在一些国家的议事规则明确规定,议会实践中被广泛采用。

    比较而言,秘密表决能最大程度保证表决者的独立性和自主性,消除“后顾之忧”,能最大程度保证表决意愿的真实表达,弊端是因不公开而不能完全保证投票者对他的选民负责。公开表决能清楚表明每个表决者的意愿,但是存在权势因素影响表决行为。我国现阶段全国人大主要秘密表决。十届全国人大代表王全杰指出,有些地级市人大历史上有无数次采用鼓掌和举手的办法进行表决,近50年来竟未出现一张反对票,这是极不正常的。

    笔者认为,现阶段,地方人大表决主要实行秘密表决。推行公开需要一个较长的过程,当社会主义政治文明发展到一定程度,当权势因素无法影响和支配投票人时,公开表决又会回归为主流的表决方式。具体来说,表决方式有鼓掌、举手、投票表决、电子表决、默示表决、口头表决,用得较多的是举手表决,近年电子表决在推广。2006年《人民之友》杂志社对湖南省“人大表决”的问卷调查结果显示,在人民代表大会会议的表决中,举手表决在市级决议占92.8%,在县级占91.2%;在人大常委会会议的表决中,无记名投票表决和电子表决占57.1%、县级仅有26 %。究竟采用哪一种表决方式更合理,更能体现表决人的真实意图,更有利于民主和正确决策?这是完善人大表决制度所要解决的关键问题。《人民之友》杂志社的调查还表明,在市、县两级人大,选择人代会采用票决的达58.5 %,选择人大常委会会议采用电子表决的占66.7 %

    目前,可以考虑将表决方式统一规定为:无记名投票、电子表决投票等,禁止使用默示表决、鼓掌表决,逐步淘汰举手表决、口头表决。考虑我们目前制度环境和民主气氛,无记名投票和电子表决是理性选择。但在这两种表决方式中选择,既需要考虑真实、准确实现表决人的意志,又需要核算表决成本。目前在市、县级人代会上,经济成本(200万元左右)、场地、设备使用率均制约电子表决器的使用,应以无记名投票为主;而在人大常委会会议上,推行电子表决是可行的。2007年福建要求所有县级人大常委会,在20096月之前一律安装电子表决器。在地方人大及其常委会的表决中,最优化的方案还是使用无记名投票,考虑到表决效率,可参考答题卡设计表决票,用计算机读票。

    三、建立单项表决机制

    就表决程序而言,有整体表决和单项表决之分,人大表决一直采用整体表决程序。随着社会的转型,各种利益在人代会、人大常委会上博弈,各种意见交锋激烈,少数地方在坚持整体表决的同时,开始试行单项表决。比如说,20063月,湖北省人大常委会将“单项表决”写入年度工作要点。当年12月,湖北省人大常委会审议《关于确认省人民政府规章设定的七项行政许可事项继续实施的决定(草案)》后,对有争议的七项行政许可事项进行分项表决,其中“家电维修范围技术核准证核发”一项行政许可事项被否决,会议随后通过整个决定的内容。

    当前,人大在以整体表决为主体的前提下,应逐渐推行单项表决,把单项表决作为整体表决重要补充程序。对于涵盖面广、条文之间内容跨度大的法案,人大代表、人大常委会组成人员对法案的个别条款或者章节存在重大争议时,应当对该部分先行表决,然后再就法案整体进行表决。在具体制度设计上,为保证表决的准确性,对议案审议时有不同意见的内容或条款专门进行调查研究和论证,举行单项听证,然后,在人大常委会上进行单项表决,最后,再对整个议案进行表决。

    四、明确表决免责制度

    言论免责权的目的在于全面禁止对人大代表在人大各种会议上的发言和表决施以任何的制裁,换句话说,赋予人大代表对于人大以外的国家措施防御的权利。按照宪法精神,人大代表在人代会上的表决同样不受党纪、政纪追究。建议代表法增加“必须让代表独立履行职权,不得暗示和胁迫代表作出或不作出某种决定”的规定,以确保代表行使表决权不受干扰。尤其应防止变相限制表决权利、变相追究责任的行为。

    五、建立表决“未通过”处理机制

    在传统政治思维中,人大表决是“一致通过”,几乎没有考虑“未通过”的法律情形。随着人民代表大会制度不断完善、政治文明向前推进,加上表决方式和表决技术的“推手”作用, “未通过”案渐渐多了起来。正如20021月时任全国人大常委会副委员长成思危在北京大学光华管理学院新年论坛上所说,“哪里有电子表决器,哪里的反对票就多。举手表决,几乎都是全票通过。”“未通过”案与程序民主、表决技术的改进产生了互动效应,表决者追求程序民主,而程序民主又助推“未通过”案不断被复制。

    当前,迫切需要从制度上明确“未通过”的处理机制。“未通过”的处理机制包括两个方面的内容。一是建立表决程序恢复机制。2001年,沈阳市中级法院工作报告“未通过”后,沈阳市人大常委会作出一个载入宪政史册的“开创性决定”:市中院2000年工作报告未获通过已成为历史,无需重新审议,应召开沈阳市人代会听取审议中院的整改情况和2001年的工作安排。“沈阳模式”值得借鉴。二是建立表决“未通过”责任处理机制。笔者认为,工作报告未被通过,有很多情形和原因,比如说工作失职、工作条件制约、法制环境较差等等,有的并不完全是法律实施主管机关的工作原因。对此,启动问责程序,人大应区别对待。属于工作中的问题且整改不到位的,应启动人大的监督程序,如质询、罢免、撤职,必要时,可以组织特定问题调查委员会。属于体制性问题,人大应在法定权限内解决或建议有权机关解决制度性问题。

    值得一提的是表决范围问题。除了人大代表的选举,表决的范围主要及于人大及其常委会会议。在合议制的框架下,人代会主席团会议、地方人大常委会主任会议、人大专门委员会会议、特定问题调查委员会会议等,它们议决事项自然应当进行审议和表决,一人一票,而不是由个人说了算。

    此外,改善表决制度,还牵涉到表决时机、撤回、完成、异议处理机制等。

    彭真同志说过,“民主就不能怕麻烦”。20083月,吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第一次会议上指出,程序也是法,人大工作一定要按照程序走,不能怕麻烦,人大工作在程序上要做到无懈可击。表决是程序民主的核心环节,理应得到尊重,表决制度需要在实践中不断完善。

    (作者单位:湖南省人大常委会《人民之友》杂志社)    

  来源: 纪念地方人大设立常委会30周年文集
责任编辑: 苏大城
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