1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了关于修正宪法若干规定的决议和修改后的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，规定县级以上地方人大设立常委会。30年来，县级以上地方人大常委会从零起步，从无到有，为推进经济社会的发展、民主法治的进步，发挥了重要作用。但30年来的实践，也显露出常委会组织结构与形势发展不相适应的问题。本文拟从实践的角度对优化地方人大常委会组成人员结构作以探讨。
一、地方大人大常委会组成人员结构现状分析
组织法规定了县级以上地方人大常委会的组成人员名额、职权等，但是并没有规定常委会组成人员结构。地方人大常委会成立之初，常委会组成人员主要是从党政部门退下来的老同志，都是前政府官员。我记得80年代曾流传着这样一句顺口溜：“老干部，不要怕，不进政协进人大”。可见当时组成人员都是退休或即将退休的老干部。90年代以来，随着社会主义市场经济的确立，常委会组成人员中，企业家或类企业家（比如医院院长、学校校长）占有较大比例。
进入新世纪以来，常委会组成人员强调广泛性，组成人员构成慢慢固定化了。以安徽某市为例，现有常委会组成人员32人。大致构成是：主任、副主任6人，秘书长1人，工作机构、办事机构负责人9人，工会、共青团、妇联、科协、党校、组织部各有1位负责人参加，民主党派和无党派人士9人，企业界2人。所属县区人大常委会组成人员20人左右，构成基本相同，只是在县区工作机构、办事机构负责人，民主党派和无党派人士相应减少。地方人大常委会组成人员普遍存在着“四多四少”的现象。
一是兼职委员多，专职委员少。以上述某市为例，可以说没有真正意义上的专职委员。如果把副主任、秘书长和各工作机构、办事机构负责人算作专职委员，总共15人，占组成人员总数的45%。由于兼职委员都有自己的工作，没有精力顾及常委会工作，有时连常委会会议都不能参加，怎么能发挥应有的作用呢？
二是领导干部多，专业人员少。还以某市为例，常委会组成人员中，领导干部所占比例达到80%以上。有法律专业背景或从业经历的1人，占总数的3%，有财经专业背景或从业经历的2人，占总数的6%。据调查，该市所属县区人大常委会，除一个县有一名委员具有律师资格，其它县区很少有法律、财经方面的专业人员。
三是单位负责人多，专门人才少。人大常委会是人大闭会期间行使国家权力的机关，只有汇集各个方面的专家，畅所欲言、集思广益，才能满足国家政治生活和社会发展的需要。但就现实情况看，专门人才很少。常委会组成人员中即使有专业人员，也多是单位负责人，真正在某一方面有所建树的专门人才微乎其微。
四是年龄大的多，年轻同志少。应该说，随着社会主义民主政治进程的加快，常委会组成人员年轻化已经有所突破。这里所说的年龄问题，主要是常委会负责人、各工作机构和办事机构负责人。还以某市为例，常委会负责人、各工作机构和办事机构负责人除个别人外，都是从党政部门转岗过来的，年龄在58岁以上。
这样的常委会组成人员构成，直接影响了常委会工作开展。其一，组成人员的认知力与形势发展不相适应。从党政机关转岗过来的老同志有“船到码头车到岸”的思想，兼职委员自身工作任务繁重，对待常委会工作有得过且过的思想。其二，组成人员的精力与形势发展不相适应。老同志感到精力不足，兼职委员感到力有不逮。其三，组成人员的能力与形势发展不相适应。如今“一府两院”的干部都是知识化、年轻化、专业化，而负有监督之责的地方人大常委会组成人员专业化不强，能力不足，在审议时，一些委员东扯葫芦西扯瓢，让人不知所云，极大损害了常委会在群众心目中的形象。
二、优化地方人大常委会组成人员结构势在必行
优化常委会组成人员结构早就引起了党中央的关注。党的十三大指出，“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。”党的十六大强调，“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。优化人大常委会组成人员的结构。”党的十七大报告进一步指出，“支持人民代表大会依法履行职能……加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构。”2003年3月15日，新当选的十届全国人大常委会委员名单中，出现了19名专职委员。此后，全国人大常委会专职委员制度的走向已经逐渐清晰，为地方人大常委会提供了样本。
（一）优化地方人大常委会组成人员结构，是保障人民民主权力的需要
人民通过民主选举产生行使国家权力的各级人民代表大会，地方各级人大常委会是地方人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。常委会组成人员是本级人民代表大会选举产生的，受人民的委托参加常委会工作，代表着人民行使宪法和法律赋予的职权，这就要求常委会组成人员密切联系群众，倾听人民呼声，代表人民意愿，依法行使职权。因此必须有旺盛的精力和较强的能力为民代言，为民履职。
（二）优化地方人大常委会组成人员结构，是地方人大常委会依法履行职权的需要
地方人大常委会作为地方国家权力机关的常设机关，要行使好重大事项决定权、监督权、人事任免权等，必然要求全体组成人员具备较高的政治素质、渊博的科学知识、强烈的民主法制意识和较强的知政议政能力。这是因为地方人大常委会的工作方式与其他国家机关不尽相同。行政机关实行的是“首长负责制”，重大的问题由政府常务会议或者全体会议讨论决定，但不票决，行政首长有最终决定权。地方人大常委会实行合议制，集体讨论决定问题、少数服从多数，“集体有权、个人无权”。在决定重大事项、人事任免表决和提出重要审议意见时，都严格执行“一人一票制”，过半数才能有效。因此，常委会的每一位组成人员都必须具备较高的个人素质。只有这样，才能确保地方人大常委会履行好宪法和法律赋予的职责。
（三）优化地方人大常委会组成人员结构，是强化地方人大常委会在同级国家机关中的地位的需要
宪法和法律的规定，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。而国家行政机关、审判机关、检察机关则由人民代表大会选举产生，对它负责，受它监督。地方各级人大及其常委会与“一府两院”的关系是决定与执行、监督与被监督、选举任命与被选举任命的关系。地方人大常委会在同级国家机关中的这种特殊地位，必然要求全体组成人员的知识、素质和能力与之相匹配，要求常委会组成人员具备较高的文化水平，较强的工作能力，发展有新思路，工作有新举措，能够开创新局面。只有把常委会变成高素质人才库，人大工作才能不断创新，权力机关的形象才能真正树立。
三、优化地方人大常委会组成人员结构的路径选择
优化人大常委会组织结构，对于正确和有效地行使法定职权、保证法律法规的有效实施，提高人大常委会的整体效能和决策水平意义重大。那么如何优化地方人大常委会组成人员结构呢？不少学者指出，要优化常委会组成人员知识结构、年龄结构、专职结构等。胡鞍钢博士在接受《21世纪环球报道》记者采访时，提出对人大常委会改革的建议：一、年轻化。二、任期制。三、专业化与职业化。四、适当的地方化。五、信息的公开化。这些都很值得我们思考。我认为，优化地方人大常委会组成人员结构的现实路径是：
（一）实行党政机关干部转岗的退出机制
从地方人大常委会成立以来，先在党委、政府担任要职，到了一定的年龄，再到人大常委会来担任“议员”，即人大常委会组成人员，成为常规做法，所谓“先官员后议员”。其弊端有三：一是导致人大常委会组成人员的老龄化，影响人大工作的效率；二是削弱了人大的独立地位，影响了宪法、法律的权威；三是影响了人大工作的主动性。我认为这种做法或者机制必须退出。相反，实行先“议员”后官员则有利于巩固人大权力的核心地位；有利于树立宪法、法律的权威；有利于行政法治建设的完善；有利于监督机制的完善。先“议员”后官员，树立了人大的优先地位，体现了政府权力来源于人民的现代法治精神。这种人大高于政府，政府产生于人大的权力运行体制，使人大的监督得到有力的保障，有利于政府工作的公开化、透明化、民主化，从而推进民主政治建设。
（二）实行任期专职化
常委会委员专职化问题至关重要，是我国社会主义民主政治建设发展的必然趋势。这个问题解决的如何，直接关系到人大常委会审议议案效率和质量，影响决策的民主化和科学化，也关系到人大的形象。多数委员专职化，能把主要精力放在人大工作上，可以有时间钻研人大业务，开展调研、进行视察，参加会议也能保证，审议发言质量也会较高。要适当增加专职组成人员的数量，力争从法律上对专职组成人员的比例作出规定，从组织制度上保证专职的同志成为组成人员的主体。同时，积极创造条件逐步实现常委会组成人员的全面专职化。在这里，我提出一个概念“任期专职化”。国外的议员在任期内都是专职化的。我国有所谓“挂职干部”，他们任期内也是专职的。所以，我提出常委会组成人员在任期内必须是专职的，也就是“任期专职化”。
（三）实行竞争激励机制
从表面上看，常委会组成人员实行差额选举，但这种选举尚未引入竞争机制。现在，想当法官、检察官的人可以通过全国统一司法考试公开竞争，公务员也基本上公开招考，党群系统和行政系统的部分领导干部也可以公开竞争选拔，惟有人大常委会组成人员没有公开竞争。笔者以为，在人大常委会组成人员的酝酿和选举过程中，应当引入竞争机制。在履行个人报名、组织考察、知识考试、同投票人见面并回答问题等程序的基础上，开始投票选举。这样做既引入了竞争机制，有利于调动选民和人大代表的积极性，有利于优秀人才脱颖而出；又可以保持党委的调控作用，是优化常委会组成人员的最好形式。
优化地方人大常委会组成人员结构既是老生常谈的问题，也是一直没有得到有效解决的问题。我相信，随着我国社会主义民主法制建设和民主政治进程的推进，这一问题一定会得到很好解决。
（作者单位：安徽省亳州市人大常委会研究室）
