加强人大常委会制度建设是坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的重要内容和重要保障。在人大常委会各项制度中，会议制度带有基础性和根本性。首先，会议是常委会依法行使职权的最主要载体，只有通过会议，组织常委会组成人员听取报告、开展审议、进行表决，才能履行宪法和法律赋予的各项职权；其次，会议是民主集中制的重要实现方式，只有通过会议的法定程序，才能在充分发扬民主的基础上，准确集中常委会组成人员的意志，把集体行使职权的原则落实到位；第三，会议是人大制度的外在形式，历史的经验表明，从一定意义上讲，人大制度坚持得好不好，完善得好不好，主要就是看它的会议制度、议事制度能不能坚持好、完善好。同时，会议制度又是常委会的工作制度，常委会全体组成人员正是在这个制度的规范下，开展地方立法工作，实施法律监督和工作监督，决定重大事项和任免国家机关工作人员。因此，加强人大常委会制度建设，必须紧紧抓住人大常委会会议制度这个核心，不断提高常委会会议的组织程度、民主程度和公开程度，从而不断提高常委会的议事质量和工作水平。

    人大常委会会议制度从狭义上讲包括六个方面：会议的召集、会议的时限、会议的出席、会议的发言、会议的表决，以及会议期间的其他活动，如询问、质询、提议案建议等等。从更广范围讲，还包括会议前的准备，如对各项议案的调研、检查、视察，以及会后的工作，如审议意见整理、交办，会议情况的公布等等。这些方面都很重要，从不同层次、不同角度影响着常委会会议的质量，只有使上述各个方面的因素协调配置至最佳状态，才能切实提高常委会会议的质量。加强和改善常委会会议制度建设，提高常委会会议质量，既要对会议进行综合性研究，又要进行专项性研究；既要进行广义上研究，也要从会议制度本身入手进行研究。在人大常委会会议制度系统中，会议的召集、出席和会期具有基础和支撑作用，同时又是不太稳定的三个基本要素。所以有必要作专项探讨。

    一、会议的召集问题

    宪法规定全国人大常委会会议由委员长召集，全国人大组织法、全国人大常委会议事规则进一步规定，全国人大常委会会议由委员长召集并主持，受委员长委托，副委员长可主持会议。地方组织法规定，常委会会议由主任召集，不少地方参照全国人大的上述法律，也规定常委会会议由主任召集并主持，同时又规定，主任可以委托副主任召集并主持会议。这样一来，给委托召集会议留下了空间，特别是中央要求省人大常委会主任一般由省委书记兼任后，各市县也都纷纷采用书记兼人大常委会主任的模式。书记工作繁忙，无法每次都召集和主持人大常委会会议，于是委托召集之风也就渐渐盛行。我们认为，地方法规这一变动，考虑到了实际操作中的方便，但显然违背了宪法和相关法律的精神，因为严格地讲，作为法定召集人的各级人大常委会主任不到会，常委会会议是不能召开的，一些地方的这种“变通”导致了人大主要负责人（特别是兼职的主要负责人）可以不召集、不参加会议，这样不仅影响了召开常委会会议的合法性和严肃性，同时也在不经意间向其他组成人员发出可以不参加会议的暗示。委托召集的规定，看似保证了书记集中精力做好党委工作，实际上并不利于加强党依法执政能力的建设。因此，比较实际的做法是回到宪法和法律规定的原则上来，必须坚持常委会主任召集会议的原则，也就是说，人大常委会主任至少应当参加每次常委会第一次全体会议，认真履行法定召集人的职责，而不是想来就来，不想参加就不参加。

    二、会议的出席问题

    对于出席常委会会议的人数，宪法和地方组织法未提出明确要求，但规定了各种议案必须过半数通过的绝对多数原则，这就使得出席人数必须超过半数才能议决问题。因此，全国人大常委会和地方人大常委会规定，组成人员过半数出席会议才“合乎法定人数”。但实际上仅仅过半数是不够的，必须有较高的出席率，否则，议案不通过的机率将大幅提高，议事效率将大打折扣，重大问题的决策将难以及时出台，人大制度的优越性也难以体现出来。如果要达到近几年所提倡的“高票当选”、“高票通过”，就更需要有很高的出席率，甚至全出席率才能加以保障。可见，出席率不仅是法律问题、技术问题，更是政治问题，必须高度重视。

    就江苏的情况来说，从五届到十届，省人大常委会组成人员各届平均出席率为70-80%，除五届人大常委会略低于70%外，其他各届常委会组成人员全体会议届平均出席率为：六届为72%，七届为80%，八届为79%，九届为73%，十届一度出席率较低，后来主要负责人在常委会会议上指出了这个问题，提出了明确要求，到会率才有所上升，这一届平均出席率为80%。即便这样不算很高的出席率，也是机关工作人员做了大量动员工作才得来的，否则，会议出席率可能还会低不少。影响会议出席率的因素有三个，一是主观因素，部分组成人员的人大意识和责任意识不强，缺乏“会议即工作”的概念，仍然把人大的会议看作“走形式”，认为参不参加都没有多少实质意义。二是常委会组成人员兼职比例较高，江苏近两届省人大常委会专职委员数都只占委员总数的三分一左右，许多兼职委员忙于本职工作而无暇参加常委会，影响了到会率；三是请假制度较宽松且执行不到位，在不影响投票的情况下，一般请假比较宽松，即便理由不充分的请假要求都予以同意，而且准假的主体也从通常规定的常委会主任、常务副主任降格为秘书长或小组召集人。针对上述问题，必须切实提高常委会组成人员参加会议的自觉性，尤其要强化兼职委员的责任意识，同时要严格请假制度，推动常委会委员的专职化进程。本届以来，江苏省人大常委会的出席率较以往有了较大的提升，目前已开了四次常委会会议，平均出席率为94%，其原因，就在于严格了请假制度。常委会主要负责同志从新一届常委会成立之日起，就多次强调会议的纪律性和严肃性，明确要求所有组成人员除参加中央会议、生病外，一律不得请假。请假人员的名单和请假原因，每次会议开始时，都全部打印出来，发给所有与会人员，同时公布在会议室的屏幕上。这些措施起到了明显效果。当然这一现象的背后有省主要领导人威权的因素，其持久性有待考验，但有一点不可否认，只要通过努力，较高的出席率还是可以达到的。我们认为，在影响常委会会议出席率的诸多因素中，委员的专职化程度不高是决定性因素，所以大幅度提高常委会委员专职化比例，乃至达到全部委员专职化，应当成为坚持和完善人民代表大会制度的一项重大举措和今后的努力方向。

    三、会议的期限问题

    会期有两个含义，一是会议召开的具体日期，二是每一次会议持续的时间。

    对于地方人大常委会每次会议召开的具体时间，法律没有明确规定，而是采用了“每两个月至少举行一次”的表述，它的好处在于，这给各级人大常委会灵活安排议事活动预留了一定的空间。但也带来了两个问题，一是各地对“每两个月”含义的认识并不一致，一种理解是认为两次会议间隔的实际天数必须在两个月之内；另一种理解是认为只要隔一个月召开会议就行，即便间隔的实际天数超过两个月也没关系。按前一种理解，对每次会议召开时间的要求就比较严格，便于会议各项准备工作的开展和进行，便于常委会成员，特别是兼职委员有计划地安排好自身工作，准时和全过程参加常委会会议。如果按后一种理解，则会议时间难以预期，既不便于及时做好会议的各种准备工作，也影响常委会成员的出席。在实际工作中，不少地方是以后一种理解为主，只讲单月或双月开会，不大注意是否在两个月之内。据统计，我省从五届到十届共召开184次常委会会议，上旬开会的有25次，中旬开会的68次，下旬开会的91次，很显然，相当一部分会议距上次会议的时间超过了两个月。从地方组织法的相关规定来看，其原意是从紧的，所以严格地讲，后一种理解和实际做法并不符合法律规定的精神。现在看来，无论从法律的角度和实践的角度，都应该是到了使常委会会期固定化的时候了。

    会期的长短是会期制度的另一个方面。随着地方人大常委会立法和监督任务的加重，每次会议的时间应该逐步延长。但从我省的实际情况来看，会期的长短呈现出倒U形曲线，也即常委会建立后的前二十多年里，会期逐步延长，但最近的五、六年，会期在逐步缩短。据统计，我省历届人大常委会每次会议平均会期，五届为2.6天，六届为4.3天，七届为5天，八届为4.3天，九届为4天，十届为2.9天，而且有继续下降的趋势。而另据统计，近30年来，每届省人大常委会会议的议程却都在以平均28.6%的速率持续增加。一方面是会期在缩短，一方面是议程在增加，这说明每一议程的平均用时大大减少了。原因不外乎两个，一是议事和决策的效率提高了，二是过程序、走过场的情况严重了。如果是前者，当然很好，但如果是后者，显然是不可取的。它不仅影响了人大常委会的议事水平，造成决策质量不高的困境，而且很容易进一步固化社会公众对人大是“橡皮图章”的印象，损害国家权力机关的形象，挫伤人民群众对社会主义民主的信心。会期不断缩短的另一个后果，就是少开会议以至取消会议，对此如果不引起重视，这种现象就可能逐渐蔓延，甚至于导致会议形式的消解，造成常委会形同虚设，进而对人大制度造成严重冲击和破坏。我们认为，会期长短应根据议程的要求确定，与议程多少成正相关关系。根据以往的经验，地方人大常委会对初次上会的法规案和审议专项工作报告，每一议程应至少安排半天时间，再审的法规案，如果审议意见不多，每半天可安排两项议程，审查批准的法规，可以压缩在半天内，加上2-3个半天的全体会议，省级人大常委会每次会议时间一般应不少于4-5天，这样才能满足人大常委会履职的客观要求。