列席上级人大常委会会议，是下级人大常委会主任、副主任代表本级人大参与议事、反映民情民意、学习借鉴上级人大常委会会议经验的重要途径。全国人大常委会和地方各级人大常委会的议事规则，大都分别对下级人大常委会负责人列席上级人大常委会会议进行了规定，这为相关制度的确立提供了法律依据。随着人大工作的与时俱进，该项制度执行中也有一些新情况和新问题，亟待正确认识和思考。
一、坚持下级人大负责人列席上级人大常委会会议的必要性
下级人大负责人列席上级人大常委会会议，始于五届全国人大常委会第十四次会议，1987年11月，这种做法被规定在全国人大常委会会议议事规则中。此后，比照全国人大常委会的做法，各地也相继实行了下级人大常委会主任或者副主任一人列席上一级人大常委会会议的做法。20多年来，该项制度的运行积累了一些宝贵经验。实践中，限于人员少、工作繁忙等原因，也是为了主动寻求有效解决“陪会”问题的办法，有的市地人大向上一级人大常委会建议，改变现有的各次上级人大常委会会议下级人大都派负责人列席的做法，根据会议议题是否与下级人大有关，或与部分下级人大有关，来确定列席会议的下级人大常委会和人员。概言之，就是考虑变“全部列席”为“部分列席”或“全部不列席”。笔者认为，立足于解决人大工作中现实存在的突出问题，从科学发展的角度审视，对这一制度进行变革是积极的，也是必要的，关键是应该把握什么样的基本原则，采取什么样的思路。依照地方组织法规定，地方人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议决定的遵守和执行是其应尽的第一职责。正是为切实做到这一点，让地方各级人大常委会能够更好地理解、掌握、贯彻全国人大常委会通过的法律和决议决定，全国人大常委会实行了省（市、区）人大常委会负责人列席全国人大常委会会议做法，并纳入法律规定中。实践证明，这有效地促进了法律法规和上级人大及其常委会决议、决定的遵守和执行，保障了国家法制的统一，密切了上下级人大常委会之间的业务联系，促进了人大工作整体水平的不断提高。下级人大常委会负责人列席上级人大常委会会议制度的形成，是否关乎人民代表大会制度总体设计安排，法律没有明文解释，人大理论界也鲜有论述，但其蕴涵的基本法治精神是显而易见的。从省（市、区）人大常委会会次安排情况看，除每年人代会前召开的一次常委会会议外（这次会议因多是程序内容一般都不邀请下级人大常委会负责人参加），每次例行的人大常委会会议都离不开法规案等议案的审议，以及听取和审议“一府两院”专项工作报告等内容，这些议题都是关系本省（市、区）改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题，也应该都是与下级人大常委会密切相关的。基于此，对下级人大负责人列席上级人大常委会会议制度的改革，原则上应以在现有大的制度架构不变的幅度内进行，不宜进行大的突破，在新形势下坚持下级人大负责人列席上级人大常委会会议做法仍然是十分必要的。
二、下级人大负责人列席上级人大常委会会议中的“陪会”现象应当根治
毋庸讳言，一些地方的下级人大之所以提出改变现有的列席上级人大常委会会议做法，深层次的原因还在于对一些上级人大现实存在的常委会会议效能不高、列席人员作用得不到应有发挥等因素密切相联，以至于长期积淀形成“陪会”情绪。之所以长期存在这种“陪会”现象，一些上级人大常委会议事规则相关规定过于原则、操作性不强，工作制度不健全，运行机制有待于进一步完善是根本原因。具体地，一是列席人员职责不清。由于大多数人大常委会的议事规则对下级人大负责人列席上级人大常委会会议所做的只是原则性规定，没有明确其列席会议的功能定位、权利义务、职责与任务，导致与会过程中列席者和组织者都无所遵循。这种缺失，使一些列席会议的下级人大常委会负责人对应否全部出席会议，参加会议做什么、怎么做不甚清楚，参加分组或联组会议审议议题时不愿意积极、主动地发言，列席成旁听等现象程度不同的存在，也使会议组织者不能有序操作。二是会议组织过于程式化。偏重于走程序，轻视会议效果。不善于具体问题具体分析，组织列席会议“一刀切”；缺少必要的制约和激励招数，会议摆布教条、呆板，缺乏应有的活力。三是个别的下级人大负责人缺乏应有的责任感和使命感。参会积极性不高，无故缺席，迟到早退，与会不发言，等等。这些都严重制约了下级人大常委会负责人列席上级人大常委会会议作用的发挥，也一定程度地影响了上级人大常委会会议质量和审议水平的提高，必须加以有效根治。
三、完善下级人大负责人列席上级人大常委会会议制度的几点思考
针对上述存在的突出问题，要建立健全相关工作制度，完善运行机制，在实现规范性、科学性和可操作性上下功夫。条件成熟的地方人大要抓紧修改完善常委会议事规则，或者制定常委会列席人员守则。一是明确职责和任务。下级人大负责人列席上一级人大常委会会议的主要职责和任务，应包括全面理解、准确掌握、贯彻上级人大及其常委会会议通过的法律、地方性法规、决议和决定；参与会议议题审议，提出意见和建议；反映本地区民情民意等内容。二是明确权利与义务。下级人大负责人列席常委会会议应当享有与组成人员一样的出席权，还应享有参与审议权、发言权，民情民意陈述权等；也应履行遵守议事规则和其它程序性规定，不得无故缺席、迟到早退等项义务。三是做好下级人大负责人列席会议的服务工作。鉴于下级人大负责人代表本级人大常委会参会的特殊性质，可参照一些地方为常委会组成人员服务的办法，对其列席会议提供必要帮助。在常委会议事规则规定的法定期间前，将开会的日期、议题和主要材料送达给他们，根据提高审议议题质量的需要，列席会议的下级人大负责人可以事先申请审议时发言，会议组织者也可以事先安排与议题关联密切的相关下级人大负责人会上重点发言，介绍情况或提出意见和建议，并提前告之安排其列席会议的主要意图，使其有足够的时间进行调查研究，能够认真做好参会发言准备。四是科学摆布列席会次。常委会会期安排要以确保审议议题需要为前提，不能主观“缩水”。会议议程安排要科学、有序，既要保证紧凑合理，也要防止拖泥带水。除每次的常委会全体会议必须参加外，部分分组会议或联席会议议题或具体内容全部与下级人大常委会无关的，可全部不安排相关负责人列席会议；部分与下级人大常委会无关的，可部分不安排相关负责人列席会议；力求从制度层面有效防止“陪会”现象。五是实行约束激励办法。建立列席人员出席会议、请假、发言统计等项制度，定期给予通报；鼓励列席会议的下级人大负责人在分组或联组会上积极发言，将他们的发言在常委会会议简报中予以刊发，等等。
（作者单位：黑龙江省人大常委会研究室）
