结合人大工作实际，开展好深入学习实践科学发展观活动，把在人大工作中贯彻落实科学发展观提高到新的水平，一个极为重要的方面，就是要以科学发展观为指导，深入研究、积极促进人大工作体制机制创新，在人大工作中进一步形成有利于科学发展的长效机制。

    一、积极探索推进党对人大工作领导的制度化，确保人大常委会的各项工作都置于党的领导之下

    人大工作必须自觉坚持党的领导，这是由我国民主政治的特点决定的。在西方，社会不同阶层的利益整合通过各政党在议会的利益博弈完成，是一次性整合。而在我国，由于我们党全面代表了全社会的整体利益，社会利益的整合要通过党内民主和人民民主两个层次完成。其顺序是以党内民主带动和指导人民民主。首先是通过党内民主进行最高层次的利益整合，即通过来自社会各个方面的党员代表，经由各级党的代表大会，充分反映和集中全体人民的共同的根本的利益诉求，以民主集中制的方式，最终由党的全国代表大会形成代表全中国人民整体利益的路线方针政策。然后再通过人民民主进行具体层次的利益整合，即通过来自社会各个阶层的人民代表，经由各级人民代表大会，充分反映和集中各个方面的具体利益诉求，在党的路线方针政策的指导下，以制定法律、法规以及审查和批准各项报告等方式，最终具体完成对全国人民整体利益的整合，使代表全中国人民整体利益的党的路线方针政策具体化并转化为国家意志，借助国家强制力最终得到落实。我国民主政治的这种双层结构，突显了加强党内民主的极端重要性，同时确定了党内民主对人民民主的指导地位。而由党内民主带动人民民主这一利益整合的双层结构，决定了人大的全部工作，无论是立法、监督还是决定重大事项，都必须高度自觉地始终坚持、自觉接受党的领导，都要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位，有利于保证党领导人民有效治理国家。

    经过多年实践探索，我们已逐步形成了在人大常委会工作中主动接受党的领导的一整套制度，包括围绕党委的重大决策，及时作出决议、决定，适时制定地方性法规，使党的主张经过法定程序成为国家意志；自觉坚持党管干部原则，确保党组织推荐的人选经过法定程序成为国家机关的领导人员；将常委会年度工作安排、立法计划等向党委报告，经党委批转后组织实施；采取重大监督手段之前向党委请示、监督中发现的重大问题向党委报告、重要监督成果向党委汇报；重点工作及时向党委主要领导汇报、依靠党委的领导和支持有效推进，等等。实践证明，这些制度保证了党对人大工作的政治领导，必须长期坚持。

    二、推进人大工作的民主化、公开化，确保人大常委会的各项工作都代表和维护最广大人民的根本利益

    在人大工作中贯彻公开原则，接受人民监督，是由我国实行的代议制特点决定的。即我国实行的等级代议制及人大与其常委会分设制，要求人大及其常委会必须更加注意自觉接受人民的监督。西方各级议会均为直接选举，议员直接对选民负责，受选民制约，故可称为直接代议制。我国除县乡人大代表实行由选民直接选举外，市以上人大代表均为间接选举，而且是由下至上逐级选举，即县（包括不设区的市）区人民代表大会选举产生市人大代表，市人民代表大会选举产生省人大代表，省人民代表大会选举产生全国人大代表，故可称为等级代议制。间接选举产生的人大代表的直接负责对象是选举单位，因使其当选的是人民代表大会，而不是选民。对间接选举产生的人大代表进行监督制约的主体是选举他的人民代表大会。我国幅员辽阔、人口众多，难以在较大的范围内实行直接民主包括直接代议制。实践证明，等级代议制有利于人民群众在国家和社会事务管理中的有序参与，有利于社会各方面利益诉求的有序表达，符合中国国情，具有极大的优越性。另外，西方议会的主体就是议员，而我国人民代表大会制度实行人大与其常设机关——人大常委会分设，后者由前者选举产生对前者负责，人民代表大会的主体是人大代表，人大常委会的主体则是在人大代表中选举产生的人大常委会组成人员。这种制度模式的好处是：（1）人大代表数量较多，覆盖了全社会的各个界别，具有广泛的代表性，可以较好地满足人大在利益表达上的全面性要求；（2）人大常委会组成人员相对精干，多是有着长期领导经历、丰富实践经验和广博专业知识的各方面领导骨干和专家，有较高的社会知名度、个人影响力和人格权威，可以较好地满足处理人大日常事务的效率性要求。但是，我国人大制度实行的等级代议制和人大与其常设机关的分设，也会在实践中造成人大常委会及其组成人员滋生脱离人大代表和人民群众倾向的可能性。这就决定了人大常委会的工作必须高度自觉地接受人民代表大会和人大代表以及广大人民群众的监督。

    为此，必须通过制度建设确保人大及其常委会的各项工作都置于人民的有效监督之下，真正代表和体现人民的意志。一是要进一步规范常委会工作要点和议题的确定程序，充分听取各个方面特别是人民群众的意见，确保常委会工作重点的确定符合民意。确定常委会工作重点必须发扬民主、广开言路，充分听取社会各方面的意见和建议。这就要求我们通过制度建设进一步规范面向全社会多渠道征集题目的程序。监督法就常委会收集听取专项工作报告的议题规定了六个渠道，做了很好的示范，开展立法、决定重大事项等工作都可以效仿。现在的问题是这六个渠道如何进一步在操作层面加以制度化、规范化，还需要本着发展创新的要求对此进行深入的研究探索。二是要进一步规范向社会公开的程序，确保常委会工作的公开透明和公民的有序政治参与。多年来，我们在推进开门立法、民主立法方面，迈出了较大步伐，采取了公开征集立法建议、向社会公布重要法规草案、召开立法听证会等有效措施推进了立法的公开化步伐；在监督工作方面，贯彻监督法的有关规定，对听取和审议专项工作报告、计划预算监督和执法检查等实行公开化的具体形式进行了积极的尝试；在人事任免方面，实行了对拟任司法人员的公示。这些被实践证明行之有效的人大工作公开化、民主化的做法，都需要通过制度建设加以规范化，并适时通过立法实现法制化。三是进一步完善为人大代表闭会期间依法履职提供服务的制度，确保代表作用得到充分发挥。密切联系人大代表是人大常委会联系人民群众的重要途径，充分发挥人大代表作用是人大常委会开展工作和行使职权的基础，为代表闭会期间履行职责提供服务保障是常委会的重要工作任务。要进一步完善接待代表、联系代表和邀请代表列席常委会会议制度，自觉接受代表和人民群众监督；进一步完善代表视察、向代表通报工作信息制度，为代表知情知政创造更加良好的条件；进一步完善督办代表议案及建议、批评和意见制度，支持代表依法履职。

    三、完善适合国家权力机关特点的、充满活力的组织制度和运行机制，确保人大常委会的各项工作都严格依法按程序办事

    切实保障全体人大常委会组成人员充分行使法定职权，必须进一步完善工作制度和会议制度。

    一方面应完善工作制度，系统规范各有关方面在人大常委会工作中的职权、责任和义务及其履行程序，确保各项相关法律规定得到严格执行。权责明确是做好任何工作的基本前提。现行法律涉及常委会工作的有8部，我省本级专门规定常委会工作的地方性法规有10部，极为分散，不仅“一府两院”的同志难以全面把握，就是长期做人大工作的同志也往往会有所疏漏，而且一些权责的履行缺少具体的程序性规定，这是造成有关常委会工作的法律规定有时未能得到严格执行的一个重要原因。为此，应进一步健全有关常委会工作的法规，以常务委员会的职权为核心，对人大常委会工作的相关主体的权力义务作出系统规范。包括：主任和主任会议的职权；常务委员会组成人员的职权；专门委员会在常务委员会工作中的职责；常务委员会工作机构和办事机构在常务委员会工作中的责任；省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院在常务委员会工作中的义务；各市、县、区、不设区的市、自治县人民代表大会及其常务委员会和较大的市人民政府在常务委员会工作中的义务等六个方面。只有这样，常委会工作涉及的各个方面才能清楚明了地掌握自身的权力、责任、义务及其履行程序，更好地履行各自的职责，从而保证常委会职权的充分行使。

    另一方面应完善会议制度，系统规范人大常委会会议的各项议事程序，建立制约机制，提高常委会会议的议事效率和质量。常委会会议是常委会议事的惟一形式，是常委会履行职权的主要载体。常委会会议制度的建设，直接关系到常委会履职的效率和质量。当前应重点针对以下五个薄弱环节健全常委会会议制度。一是健全会议准备制度。做好会议的各项准备工作是保证会议质量的前提和基础，属于常委会会议的重要环节，理应对其程序作出明确规定。实践证明，会前准备不充分是当前影响常委会会议议事质量的第一个薄弱环节。因此，需要对相关工作作出系统规范，包括对议程草案提出程序、会议材料准备、主要议题调研等作出具体规范。二是健全会议出席制度。针对一些组成人员出席情况不好的问题，应借鉴实践中的一些行之有效的做法，建立请假制度、通报制度等加以制约。三是健全会议列席制度。特别应规定有关机关或部门应当在分组审议时每个组都派一名负责人听取意见，回答询问，以保证常委会组成人员在分组审议中有效行使询问权。四是健全会议落实制度。针对实践中常委会会议成果落实不好的情况，应对“反馈和督办”的相关工作作出系统规范，以强化常委会决议、决定和审议意见的落实。五是健全会议公开制度。对公开的内容、途径、程序作出具体规定。

    （作者单位：辽宁省人大常委会研究室）