人大常委会行使职权的主要方式是召开会议，常委会会议审议质量如何则直接关系到常委会议政能力的提高和各项法定职权的行使，而审议质量又取决于常委会组成人员的发言质量。本文旨在通过对地方人大常委会组成人员发言现状的分析研究，提出常委会组成人员发言应遵循的基本原则，并从强化常委会组成人员自身素质的角度，为提高会议审议质量提几点建议。
一、地方人大常委会组成人员的审议发言有待改进
应当肯定，随着地方人大工作逐年发展和各级人大常委会组成人员结构素质的改善，地方人大常委会的议事水平和审议质量在不断提高。许多常委会组成人员围绕会议议题深入开展调查研究，认真研读会议材料，积极准备会议发言，审议中严肃认真地发表审议意见，依法履行法定职责。在讨论决定重大事项和审议通过各项法规案时，严格把关，使之更趋完善；在审议各项报告时能够有的放矢，提出建设性意见。总的看，通过常委会组成人员自觉地履行职责，有效地保证了常委会集体行使职权。
无庸讳言，由于各种主客观方面的原因，目前地方人大常委会组成人员的审议发言质量尚有改进之处：一是发言还不够平衡。大多数常委会组成人员发言积极性较高，能够认真准备，踊跃发言；有的组成人员不但每次会议都有发言，而且在审议每一项议题时都有发言，并且发言内容实在，提出的意见建议质量也较高。但是也有部分组成人员发言次数较少，偶有发言也往往是表态性的发言，信息量小。特别是在一些县级人大，有的组成人员在一届之内都很少发言。二是有的发言针对性不强。部分常委会组成人员发言讲套话多、原则话多，没有特色，缺乏实质性内容，同议题联系不够紧密，有的甚至跑题，影响了发言质量的提高。三是有的发言缺乏可操作性。一些发言虽然找出了问题的关键，也提出了建议，但建议的内容非常空泛，无法操作；有的同本地经济社会发展程度不相适应，很难付诸实施。四是有的发言不够专业。由于会前未进行深入的调查研究和系统的学习，一些常委会组成人员对某些行业的情况尤其是特定术语知之甚少，因而发言讲不到点子上，甚至出现了一些常识性的错误，在一定程度上影响了常委会的形象。五是有的发言存在避重就轻的问题。讲成绩多，谈问题少，既使讲问题也一带而过，不触及要害，不能客观公正地评价工作。
存在上述问题的主要原因，一是对常委会审议发言的性质和意义认识不深，把人大常委会会议中依法履职的审议发言等同于一般的会议发言；二是会前学习、调查研究不够，因多数常委会组成人员是兼职，本职工作较重，会前如没有准备，会上只能有感而发，或无言可发；三是个别常委会组成人员的素质与依法履行职责的要求还不够适应，常委会组成人员结构需要进一步改善。此外，会议组织也需要进一步改进。针对以上情况，应当采取加强学习、搞好培训、保证常委会组成人员的知情知政权、确保会议文件提前发放到常委会组成人员手中、改进分组审议方式、优化组成人员结构等措施逐步加以解决。这其中尤以明确发言的基本原则、提高常委会组成人员素质显得迫切。
二、提高常委会审议发言质量必须明确审议发言的基本原则
人大常委会的会议审议是地方国家权力机关依法行使职权的中心环节和必要程序，不同于一般的会议讨论，更不同于一般座谈会的自由发言，它是常委会按照民主集中制原则集体行使职权的体现，是常委会组成人员依法履行职责的重要活动，必须以高度的政治责任感，郑重对待，认真行使。为了提高常委会审议质量，确保宪法法律赋予人大及其常委会的各项职责得到全面履行，广大常委会组成人员要进一步明确发言的基本原则，使审议发言更加规范、更有针对性和建设性。
第一，合法性原则。人大作为国家权力机关，应当成为严格依法办事的模范，人大常委会组成人员应当高标准要求自己，做到心中有法、行必守法、言必合法。在会上所作的审议发言，应当符合宪法和法律规定。在审议地方性法规草案时，应当准确把握上位法的精神，所提修改建议应当符合宪法和法律的规定，对地方性法规中有关政府部门权力、管理相对人的责任、处罚、机构设置、设立行政许可等方面内容进行严格把关。在审议工作报告时，也要注意所提观点的合法性，不得发表同宪法法律相抵触的言论。
第二，针对性原则。要善于对各种纷繁复杂的社会现象进行梳理，在马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，通过全面、系统的分析，取得对审议事项的科学认识，从而准确把握全局，把握形势，把握成绩，正确对待问题，深入挖掘问题产生的原因。在此基础上，有针对性地就解决主要矛盾和突出问题提出自己的建议、意见。各项建议、意见应当在把握普遍性规律的基础上，体现审议议题的特殊性，力求符合在特定时代背景、地理环境和现实条件下，审议议题所呈现的特定规律性，体现出“量体裁衣、专门定做”的特点，做到有的放矢。
第三，可操作性原则。要在了解本行政区域经济和社会发展状况、“一府两院”工作情况、社情民意的基础上，反复考虑可行性、必要性的前提下，提出自己的意见建议，以督促和支持“一府两院”改进工作，促进依法行政、公正司法。各种建议、意见不能笼统地提出一些口号性要求和呼吁，而应当尽可能的具体、实用。比如明确提出责任部门、具体措施、预期目标、验收方式等等，以便“一府两院”及其工作部门组织实施，也便于人大常委会进行监督。
第四，科学性原则。一是发言中所提出的各项建议和意见应当符合科学的认识规律。二是发言用语应当规范，正确使用各种法律术语和相关学科的专用词汇。随着民主法制建设不断发展和社会的全面进步，人大立法的领域越来越宽广，监督的范围越来越全面，涉及的学科越来越广泛，接触到的术语、专业用语、定理、规律越来越多。广大常委会组成人员应当与时俱进、多所涉猎，使自己的发言不至于发生常识性错误。
第五，公正性原则。常委会无论审议哪一方面的议题，都难免要涉及到对“一府两院”组成人员、相关工作部门负责人或某项工作的评价。每位常委会组成人员应当本着客观公正、实事求是的原则，依法行使好手中的权力。对待成绩既不能抹煞又不能溢美，对待问题既不能掩盖又不能夸大。努力避免“讲成绩论贡献滔滔不绝，谈问题说不足哑口无言”的情况。只有把握住了公正性原则，才能更好地监督“一府两院”的工作，才能更好地保障依法行政和公正司法，才能更好地处理人大与“一府两院”的关系。
第六，相关性原则。常委会组成人员在审议议题时，应当自始至终围绕审议议题进行发言，不得在会场讨论与会议议题无关的话题，也不能窃窃私语影响其他同志的发言。在发言时，为了更好地阐述自己的观点，可以举例说明，但是举例应当简明扼要，不能枝蔓，以免影响对中心观点的阐述。分组审议的召集人应当充分履行自己的职责，紧扣议题，保证重点，对于跑题的现象要及时制止，以充分利用有限的审议时间，保证尽可能多的委员畅所欲言，将审议引向深入。
第七，简明性原则。常委会组成人员的发言应当抓住重点、简明扼要，使自己的发言思路清晰、观点明确、论证充分。只有这样才有助于其他组成人员、列席会议的“一府两院”及其工作部门负责人准确理解发言的精神实质，便于常委会工作机构对常委们的发言进行梳理。这就要求常委会组成人员在发言前，要认真进行思考，讲求逻辑，尽量做到言之有物，层次清晰，语言简练，表达严谨。
三、提高审议发言质量必须进一步强化常委会组成人员的自身素质
常委会组成人员是会议审议的主体，其素质如何直接决定着审议发言质量的提高。广大常委会组成人员应当自觉加强学习，不断强化自身素质，更好地适应飞速发展的形势，充分履行法定职责，为社会主义民主法制建设作出自己的应有贡献。常委会的工作机构应当积极探索，不断积累经验，改进工作，为常委会组成人员知情知政、调查研究、开展视察提供必要的条件和服务。当前应当着重从以下几个方面作出努力：
第一，进一步提高思想政治素质。各级常委会组成人员要坚持不懈地学习邓小平理论和“三个代表”重要思想，牢固树立用科学发展观统领人大工作的思想。要按照中央9号文件和省委29号文件的要求，自觉学习贯彻三项根本政治原则，坚持正确的政治方向，坚持民主集中制，坚持走群众路线。要进一步增强坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性，正确认识人大及其常委会的性质、地位和作用，以高度的政治责任感和历史使命感，以蓬勃的朝气、昂扬的斗志，做好人大工作。努力适应人大工作的特点和规律，坚持依法办事、按程序办事，集体行使职权、集体决定问题。要正确处理好人大与“一府两院”的关系，注意了解掌握“一府两院”的工作情况和有关信息，做到知情知政。要密切联系群众，认真倾听群众的呼声，反映群众的意愿，集中群众的意志，把维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益作为人大工作的根本出发点和归宿，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。
第二，进一步强化敬业精神。常委会组成人员应当克服“二线”思想，清楚地认识到自己所处的位置，准确理解人大在民主法制建设一线所具有的重要地位，树立在新的岗位上继续奉献的思想。要积极参加常委会组织的各种学习培训、执法检查、视察等活动，利用常委会提供的各种渠道了解社情民意。会前要认真阅读会议有关材料，针对重点议题开展调查研究，搞好视察，充分了解基层情况、群众意愿，为审议好各项议题提供第一手资料；分组审议前要按照科学、公正、合法的原则确立自己的观点，认真准备好自己的发言提纲；审议过程中要认真听取其他同志的发言，及时修正、补充自己的发言，开展好讨论、交流；会议表决时，要慎重地投好自己神圣的一票，行使好自己的民主权利；会议结束后，要在常委会工作机构的协助下，及时了解有关部门落实审议意见的情况，督促其改进工作。
第三，进一步提高知识水平。要结合工作实践，努力学习人大知识，熟练掌握常委会的职权范围、议事规则、工作程序。要努力学习法律知识，具备一定的宪政知识、准确把握各种法律术语的内涵，熟练掌握立法的技术规范。要努力学习必要的专业知识，人大常委会审议的议题范围十分广泛，在会议审议前，应当通过一定的方式了解一些同议题有关的专业知识，以加深对议题的认识，避免发言中出现常识性错误。
第四，进一步搞好服务工作。要高度重视常委会组成人员的培训，坚持搞好法制讲座，同时要根据形势的要求，开展好闭会期间的各种培训活动，健全培训制度，提高培训水平。要组织常委会组成人员围绕议题开展好视察活动和调研活动，对于组成人员个人持证视察应当给予必要的协助。常委会工作机构编印的各种参阅资料、工作信息、调研报告等要及时分发各位组成人员。常委会会议的各种资料应当提前发到组成人员手中，方便他们提前审阅，提前进入角色，尽快熟悉相关情况，为会议审议发言作好充分准备。
（作者单位：河北省人大常委会研究室）
