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关于优化人大常委会组成人员结构的思考

高建国

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2011-03-04浏览字号: 打印本页 关闭窗口

    坚持和完善人民代表大会制度,实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,是推动社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设协调发展,构建社会主义和谐社会的需要。为了更好地坚持和完善人民代表大会制度,需要进一步研究如何发挥好人民代表大会及其常委会的优势、功能。这就提出了加强常委会自身建设的课题,而优化常委会组成人员的结构也正是题中应有之义。

    一、优化人大常委会组成人员结构势在必行

    第一,优化常委会组成人员结构是贯彻落实党的十六大和胡锦涛同志重要讲话精神,坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。党的十六大报告着眼于加强政治建设和政治体制改革,坚持和完善社会主义民主制度,明确提出“坚持和完善人民代表大会制度,保证人民代表大会及其常委会依法履行职能,保证立法和决策更好地体现人民的意志。优化人大常委会组成人员的结构。”胡锦涛同志在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话,也指出“要优化人民代表大会常务委员会组成人员结构,完善各级人民代表大会及其常务委员会的议事程序和工作制度,更好地坚持民主集中制原则,保证人民代表大会和人民代表大会常务委员会组成人员依法履行权利。”这充分表明,优化人大常委会组成人员结构是在新形势下党中央提出的新的要求,也是坚持和完善人民代表大会制度,发展社会主义民主政治,建设政治文明的重要内容。我们必须深刻理解、全面贯彻党的十六大和胡锦涛同志重要讲话精神,从加强党的执政能力建设的战略高度,把优化人大常委会组成人员结构作为加强人大常委会自身建设的一项重要举措,紧密结合本地实际,在调查研究的基础上,提出切实可行的改进意见,真正把这项工作落到实处。

    第二,优化常委会组成人员结构是提高人大常委会决策水平,发挥人大常委会整体效能的重要保证。人大常委会在经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中承担着十分艰巨而又繁重的任务。无论是制定法律法规还是对“一府两院”进行监督,无论是讨论决定重大事项还是选举任免干部,都是政治性和专业性很强的工作。不仅需要高度的政治责任感和强烈的事业心,也需要一定的法律、经济、社会管理等方面的知识和从业经验。这就对常委会组成人员的知识水平、专业结构等提出了新的更高的要求。只有在人员结构上科学合理的配置,才能不断提高常委会的议事能力和履职水平,充分发挥其整体效能,保证人大常委会依法行使职权,更好地集中人民的共同意志,更好地维护最广大人民的根本利益。

    第三,优化常委会组成人员结构是增强人大常委会的活力,保持人大工作连续性、稳定性的迫切需要。基于人大及其常委会的地位、性质、作用,人大工作具有很强的特殊性。人大及其常委会履行职权的各项工作,都必须在宪法和法律规定的范围内,严格依照法定程序进行。这就要求人大常委会工作必须要有一定的连续性和稳定性。只有通过优化常委会组成人员的结构,特别是提高中青年干部在常委会组成人员中的比例,才能避免换届时出现断层,从而保证人大工作平稳交接;也只有逐步实现委员的比较年轻化,才能使常委会的工作充满朝气和活力。同时,通过不断完善常委会组成人员的选配机制,实现常委会组成人员与“一府两院”干部的双向交流,形成科学规范的、能进能出的合理机制,才能更好激发组成人员的积极性,为他们更好地发挥自己的聪明才智创造良好的条件。

    二、目前人大常委会组成人员构成中存在的问题

    第一,专职委员比例低。从我省情况看,目前各级人大常委会普遍存在专职委员比例偏低的问题。如2003年换届时,省人大常委会共有组成人员63人,其中专职委员18人,兼职委员35人;某设区市人大常委会共有组成人员31人,其中专职委员9人,兼职委员14人;某县级人大常委会共有组成人员23人,其中专职委员5人,兼职委员13人。专职委员所占的比例大都低于兼职委员,有的地方专职委员仅占30%左右。兼职委员比重偏大给常委会正常开展工作和有效行使职权带来诸多不便。兼职委员一般都有繁重的本职工作,很难投入较大精力用于人大工作,往往开会时请假的多,参加视察、调查等活动较少,有的甚至很少发表意见。这在一定程度上影响了常委会整体功能的发挥。

    第二,年龄结构偏大。我省本届各级人大常委会在组成人员的年龄结构上较上届均有所改善,不少地方选配了一些年龄相对较轻的同志。但仍存在着常委会组成人员年龄偏大的问题,尚未形成梯次结构,换届“大进大出”的现象未从根本上消除。以2003年换届时统计,省人大常委会63名组成人员中,50岁以下的7人,占总数的11%5055岁的4人,占总数的6%56岁以上的52人,占总数的83%。某设区市人大常委会45名组成人员中,50岁以下的13人,占总数的29%5055岁的16人,占总数的36%56岁以上的16人,占总数的35%。某县级人大常委会20名组成人员中,50岁以下7人,占总数的35%505512人,占总数的60%56601人,占总数的5%。在人大常委会主任、副主任的配备上年龄偏大的问题较为突出。如某设区市人大常委会8名正副主任中,仅有1名在55岁以下,其他均在57岁以上,换届时基本上是大换班。

    第三,知识结构不合理。我省各级人大常委会组成人员中具有大专以上学历的都占到了相当的比例,但在知识层次和能力状况方面仍存在一些问题。一是智能结构不尽合理。目前选配人大常委会组成人员的视野主要局限在党政干部范围内,他们的知识层面、工作阅历、思维定势基本属于同一层次、同一类型,难以构成地方国家权力机关集体议决重大事项所需要的立体式智能结构。二是专业人才数量较少。尤其缺乏精通法律、财经等方面的人员。以省人大常委会为例,63名组成人员中,有法律专业背景或从业经历的7人,占总数的11%;有财经专业背景或从业经历的8人,占总数的13%。某设区市人大常委会,45名组成人员中,有法律专业背景或从业经历的2人,占总数的4%;有财经专业背景或从业经历的5人,占总数的11%。某县级人大常委会,23名组成人员中,有法律专业背景或从业经历的2人,占总数的9%;有财经专业背景或从业经历的3人,占总数的13%。这种状况难以适应人大常委会依法行使各项职权的需要。

    三、优化人大常委会组成人员结构的几点建议

    第一,把好常委会组成人员的选配关。随着全面建设小康社会和构建和谐河北不断深入推进,各级人大常委会在经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中,承担的责任越来越重。选配一批优秀人才进入各级人大常委会,优化常委会组成人员的结构已经成了十分迫切的任务。要以换届选举为契机,认真做好人大常委会组成人员的选配工作。要加深优化人大常委会组成人员结构对于坚持和完善人民代表大会制度重要性的认识,真正把选配人大常委会组成人员放在和选配“一府两院”领导成员同等重要的位置,改变过去那种过多考虑照顾性安排的做法。要充分考虑人大工作特点和人大常委会组成人员的特殊条件,坚持德才兼备、素质优先的原则,改变过去那种过多注重组成人员界别和代表性的做法。对下届人大常委会组成人员的选配方案,应事先征求人大常委会党组意见,人大常委会党组可就实施中的具体问题向党委提出建议,供党委决策参考。

    第二,适当增加常委会专职委员的比例。中央曾明确提出:“在逐步实现委员比较年轻化的同时,逐步实现委员的专职化”。委员专职化是我国社会主义民主政治建设发展的必然趋势。2003年十届全国人大常委会换届时,19名年富力强、懂法律、精专业的专家学者被选进全国人大常委会,这是朝着专职化目标迈出的重要一步。在目前还不能完全实行专职化的情况下,为增强常委会的整体功能,保证常委会有效地开展工作,应逐步提高专职委员的比例。2005年中共四川省委在《关于进一步加强和改进人大工作的意见》中明确提出:各级人大常委会组成人员中的专职人员比例应逐步达到三分之二左右。笔者认为,专职委员占三分之二,在现阶段是比较适宜的,但增加专职委员的数量,决不是为了照顾和安排转岗干部,最根本的目的是优化常委会组成人员的结构,全面提升常委会组成人员的议政水平和工作效率。

    第三,优化常委会组成人员年龄和知识结构。人大常委会作为国家权力机关、代表机关、工作机关,要切实履行宪法和法律赋予的职责,做好各项工作,常委会组成人员中,既要有一定数量的经验丰富的老同志,又要有一定数量的年富力强、奋发有为的中青年干部。应当适当增加相当数量至少能够任满两届的中青年委员,形成“两头小中间大”的合理结构,使每一届都有相当数量的委员继续留任,避免“大进大出”、“一届一茬”的现象。也只有实现老中青梯次配备,才能不断增强人大常委会的活力,保持人大工作的连续性和稳定性。要进一步完善常委会组成人员的知识结构。在选配委员时要注意受教育程度,又要注意专业背景和职业经历。要选配一些在党委、政府、法院、检察院和其他单位从事过管理工作的干部,又要适当吸纳一部分具有法律、经济等专业背景的专家,还要注意选用一定的人大机关优秀干部,以形成优势互补的良性机制,实现常委会组成人员群体知识结构的多功能化。

    第四,建立和完善常委会组成人员培训制度和考评机制。在新的历史条件下,为了更好发挥地方国家权力机关的作用,迫切需要加强对各级人大常委会组成人员的培训工作。要逐步建立健全学习培训制度,把对各级人大常委会组成人员的培训,纳入全省干部总体培训计划,除人大自身组织的培训外,党校、有关大专院校都可承担人大常委会组成人员的培训任务。可采取举办培训班、研讨班、法制讲座、外出参观考察等多种形式,对常委会组成人员进行人民代表大会制度理论、宪法和法律以及与人大工作有关的业务知识的培训。通过培训不断增强常委会组成人员的法制观念和履职意识,增强他们的责任感和使命感,提高他们的政策法律水平和议政能力。

    要建立必要的约束和考评机制,逐步打破组成人员“终届制”。建立和完善组成人员请假和考勤制度。因特殊原因确实不能出席常委会会议或参加常委会活动的,必须严格批准手续,并对请假次数予以限定。对多次不参加会议或活动的,必要时进行通报批评;对长期因病或因本职工作繁忙等原因无法履行职责的人员,应劝其辞职。建立和完善组成人员考核评价机制,在条件成熟时可采取组成人员向代表大会述职或接受代表评议等办法,使常委会组成人员真正置于代表和群众的监督之下,促使和激励他们更好地履行职责。

    (作者单位:河北省人大常委会研究室)    

  来源: 纪念地方人大设立常委会30周年文集
责任编辑: 苏大城
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