新疆地处祖国西北边陲，多民族集居，幅员辽阔，资源非常丰富，发展前景十分广阔。在国家的大力支持下，经过30年改革开放和社会主义现代化建设，自治区经济和社会发生了历史性的深刻变革和巨大变化，各项事业取得了举世瞩目的辉煌成就，人民生活水平得到显著提高。但是由于历史和地理等各种因素制约，新疆整体发展水平与沿海发达地区存在一定差距，各民族、各地区之间在经济、文化等方面的发展也存在较大差异。同时，新疆也是“三股势力”和国际敌对势力长期以来对我国进行分化和渗透破坏的重要目标，维护团结稳定的任务十分艰巨繁重。自治区区情，决定了我区的地方立法工作一定要紧紧围绕发展和稳定这个主题，着眼于促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。回顾30年来自治区地方立法的不平凡历程，地方立法之所以能够在自治区改革和建设的各个时期发挥保障促进作用，重要原因就在于能够准确把握新疆区情，从新疆实际出发，有针对性地开展立法工作。从1979年自治区人大常委会成立至2009年9月，已累计制定近400件法规和法规性决议决定，其中现行有效的地方性法规132件，法规性决议决定30件，批准乌鲁木齐市和各自治州、自治县报批的法规和单行条例104件，地方立法取得重大成就，为推进自治区民主法制建设，维护改革发展稳定的大好局面，保障自治区经济和社会又好又快发展做出了积极的贡献。
一、针对我区经济发展相对滞后这一实际，始终把加强经济领域立法作为重点，努力改善民生
发展是第一要务，是硬道理。只有坚持聚精会神搞建设、一心一意谋发展，使新疆经济社会发展取得长足进步、各族群众生活得到明显改善，才能更加坚定各族群众坚持和发展中国特色社会主义的信心和决心。常委会历来十分重视经济立法，在制定的有效法规中，经济类法规约占41%。为不断加大经济立法力度，切实为经济建设保驾护航，1992年自治区七届人大常委会作出关于加强经济立法的决定，对经济立法提出具体要求，要求所有具有立法任务的政府职能部门、单位，都要高度重视经济立法工作，重视经济法规案的研究起草，要积极针对本系统、本行业急需发展或者规范的事项提出立法建议，同时要求人大常委会在制定立法规划或者计划时，要保证经济立法保持合理比例。在这一决定指导下，先后制定出《新疆维吾尔自治区发展个体私营经济条例》、《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国森林法>办法》、《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国中小企业促进法>办法》、《新疆维吾尔自治区矿产资源管理条例》等数十部经济性法规，这些法规为鼓励个体私营经济发展、增加就业、保护森林资源、促进中小企业健康快速发展等发挥了重要作用。特别是在法规的具体规定上，很多法规都着眼于促进扶持边远贫困地区发展，尽快使当地人民群众的生活得到显著改善，作出倾斜性的规定，对促进边远贫困地区发展具有重大意义。
进入新的历史时期，自治区人大常委会更加重视经济立法，近年来先后制定出《新疆维吾尔自治区新型墙体材料发展应用条例》、《新疆维吾尔自治区畜禽屠宰管理条例》、《新疆维吾尔自治区城市房屋权属登记条例》、《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国种子法>办法》等多部法规，为建设资源节约型、环境友好型社会，保障自治区食品卫生安全，保护房屋所有权人合法权益等提供了法制保障。以上各个经济性法规，总的来看，针对性、操作性都比较强，基本切合自治区实际，实施效果也比较好。在今后的经济立法过程中，需要我们进一步重视市场经济条件下的经济立法工作，不断创新立法思路，努力为边远贫困少数民族地区经济加快发展提供更加有力的法律支持，创立更加科学的倾斜支持机制，大力发展民族地区经济。在确定立法内容时，要继续保持合理的经济立法比例，尽可能选择可以对经济发展直接产生鼓励、引导和刺激作用的内容，为进一步发展民族地区经济、改善民生服务，不断巩固自治区团结稳定的经济基础。目前，自治区经济立法的一项重要任务，就是紧密结合新疆区情，尽快将《国务院关于进一步促进新疆发展的若干意见》以及国家实施西部大开发的有关政策精神以立法的形式加以具体化，为加快自治区经济发展提供制度保障。同时，要进一步行使好宪法、民族区域自治法赋予自治地方的立法变通权，使经济立法的各项规定具有更强的针对性。只有始终把保障自治区经济社会又好又快发展，不断提高各族人民生活水平作为立法工作的根本出发点和落脚点，不断增强为经济发展保驾护航的针对性和实效性，才能够真正体现地方立法的质量和水平。
二、针对我区多民族集居的实际，始终把促进少数民族各项事业发展作为立法的重要方面，努力保障各民族共同繁荣
全区有47个民族成分，世居民族有维吾尔、汉、哈萨克、蒙古等13个民族，少数民族约占全区总人口的62%；区内还有5个自治州、6个自治县和43个民族乡，地区经济存在较大差别，民族风俗各不相同，依法保障少数民族各项事业快速健康发展，对于建设团结和谐的新疆，实现新疆的长治久安具有重大意义。因此，在长期的地方立法过程中，有关保障少数民族依法享有更多发展机会、更优惠发展待遇的立法，始终是新疆地方立法的重要方面，这些宽松优惠的制度广泛体现在自治区人大常委会的各项立法中，涵盖各个领域，在相当多的法规中都规定有向边远贫困少数民族地区倾斜、大力培养少数民族干部和经营管理人才、在人财物等方面给予支持的规定。在《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》中，自治区人大常委会根据法律授权，对少数民族夫妇生育人数作出相对较宽的规定，同时规定夫妇一方属于少数民族的，仍然可以享受少数民族生育政策。在《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国义务教育法>办法》中，规定义务教育阶段应当加强双语教育，积极推进学前双语教育，把加强双语教育作为增进民族团结、改善素质教育、实现各民族共同繁荣发展的重要措施，并要求加大对农牧区、财力薄弱地区义务教育专项转移支付资金规模，采取措施保障上述地区实施义务教育。在《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国药品管理法>办法》中，把“少数民族医药管理”专列一章，把积极发展传统药、民族药作为立法原则加以确认。同样，在《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》、《新疆维吾尔自治区吐鲁番交河故城遗址保护管理条例》、《新疆维吾尔自治区非物质文化遗产保护条例》、《新疆维吾尔自治区坎儿井保护条例》以及《新疆维吾尔自治区清真食品管理条例》等法规中，都全面体现了对少数民族文化、风俗习惯的尊重和保护。正是由于自治区高度重视民族立法工作，坚持从新疆的实际出发，把发展各少数民族的经济、文化、教育等各项事业作为地方立法的重要方面，并且长期坚持，不懈努力，从而在支持少数民族各项事业发展方面形成了比较全面的法律制度，为推进少数民族各项事业健康发展奠定了完善的法制保障。
三、针对新疆反分裂斗争实际，始终把维护社会稳定作为新疆地方立法的重要内容
在新疆，保持社会大局稳定，具有特殊重要的意义。新疆边境线长达5000多公里，与8个国家接壤，情况复杂。改革开放30年来，我国经济社会取得巨大成就，综合国力迅速增强，这是一切敌对势力都不愿意看到的，他们加紧与“三股势力”勾结，不断从新疆向我国渗透，企图通过煽动民族对立、制造各种暴力恐怖事件，达到分裂和削弱我国的目的。事实充分说明，在新疆分裂与反分裂的斗争是长期的、尖锐的、复杂的，甚至是十分激烈的。依法严厉打击和严密防范“三股势力”和一切敌对势力的渗透破坏活动，确保社会大局稳定，既是新疆各级国家机关和各族人民的共同责任，更是各级国家权力机关的神圣职责。所以，自治区人大常委会历来十分重视做好维护稳定方面的立法工作，在较早制定的《新疆维吾尔自治区宗教事务管理条例》、《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国草原法>细则》、《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国集会游行示威法>办法》、《新疆维吾尔自治区人民代表大会议事规则》等法规中，就开始把“维护祖国统一和民族团结”、“不得进行危害国家统一和破坏民族团结的活动”确立为重要原则。2009年“7·5”事件发生后，自治区人大常委会根据反分裂斗争的需要，在7月24日召开的第十二次常委会会议上及时通过了《新疆维吾尔自治区人大常委会关于依法严厉打击严重暴力犯罪坚决维护民族团结和社会稳定的决议》，并根据自治区反分裂反暴力恐怖斗争的需要进行了深入的立法调研，同时决定制定《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》和重新修订《新疆维吾尔自治区社会治安综合治理条例》。
在起草《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》时，根据国家有关法律法规和党的民族政策，在总结研究自治区数十年开展民族团结教育有效做法基础上，对开展民族团结教育的重要方面作出规定：民族团结教育的目的是“为了巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣”；将民族团结教育界定为：“民族团结教育是对公民进行以爱国主义为核心内容的学习民族理论、掌握民族政策、普及民族团结常识、树立民族团结意识以及履行维护民族团结义务、增强维护民族团结责任的教育”。条例草案还将奖励与处罚专门作为一章，规定对在民族团结教育工作中做出显著成绩的单位和个人，应当给予表彰或者奖励，对破坏民族团结的行为应当给予相应的处罚。
在修订《新疆维吾尔自治区社会治安综合治理条例》时，结合施行15年来的经验教训，特别是结合“7·5”事件的深刻教训，将社会治安综合治理的首要任务规定为“依法严厉打击三股势力的违法犯罪活动，维护国家统一、民族团结和社会稳定”，要求县级以上人民政府要设立社会治安综合治理委员会，加强对本行政区域社会治安综合治理活动的监督、检查和指导。各有关单位特别是基层组织也要设立综合治理委员会，认真履行职责；要重点加强城乡结合部、社情复杂区域流动人口和出租房屋的清查登记，做好服务管理；要加强信息网络建设，社区要切实做到“四知、四清、四掌握”。对于因领导不重视，防范“三股势力”措施不落实，或者处置不及时、打击不力，致使本地区、本单位发生严重影响社会治安的暴力恐怖事件的，以及因领导不重视、社会治安综合治理机构不健全，造成本地区或者本单位治安秩序严重混乱等情况的，县级以上人民政府社会治安综合治理委员会除了可以对其行使一票否决权之外，还可以视情节单处或者并处10万元以下的罚款。
在2009年通过的《新疆维吾尔自治区信息化促进条例》中，针对“三股势力”利用互联网散布谣言，从事破坏民族团结、危害国家安全的行为，条例专设“信息安全保障”一章，要求“县级以上人民政府及其有关部门应当督促网络与信息系统的运营和使用单位，落实信息安全责任”，“基础网络和重要信息系统的主管部门或者运营单位应当建立和完善信息安全监控体系，建立长效管理机制，加强互联网监管，对网上传播的信息进行严格审查，准确把握网络文化传播和舆论引导方向，科学研判网络舆情，杜绝违法、有害信息”，禁止利用信息网络实施危害国家安全、损害国家利益、社会公共利益和破坏民族团结、煽动民族分裂、危害社会稳定等行为，违反上述规定的，“由公安机关依法予以严厉打击，并由司法机关依法从重从快追究刑事责任”。
四、针对新形势、新要求，始终把不断推进科学立法、民主立法作为提高地方立法质量的重要途径
党的十七大报告指出，“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”。立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”实践证明，科学立法必须充分发扬民主，只有充分发扬民主，才能保证立法的科学性。同时，人民群众参与立法活动既是人民当家作主的重要体现，也是提高立立法质量的重要途径。目前，我区在民主立法方面形成了比较完善的制度，所有法规案原则上都要深入基层进行立法调研，广泛征求意见，重要的法规案还要举行听证会，有的还在新闻媒体上公布。从十届人大常委会开始，自治区人大法制委聘请数十名有关方面专家学者，成立立法专家咨询组，实行专家学者论证制度。本届人大常委会，更加重视科学立法、民主立法，在广泛征集社会各方面意见基础上，第一次制定出本届人大立法规划，之后常委会通过《关于进一步提高立法质量有关事项的决定》，从立法的各个环节对不断改进立法质量提出新的要求。同时，法制委员会作为法定的统一审议机构，注意充分尊重其他专门委员会和工作委员会的专业优势，重视发挥好两方面的积极性，认真对待和处理常委会组成人员的审议意见，在广泛听取各方面意见基础上提出审议结果报告，使法制委员会统一审议工作建立在更加科学的基础之上，保证常委会立法质量不断得到提高。
在新疆，发展是第一要务、是硬道理，稳定是第一责任、是硬任务。新疆地方立法工作的基本要求，就是要准确把握这一区情，以高度的政治责任感、鲜明的政治立场，通过开展具有针对性的地方立法活动，坚定不移地维护国家的最高利益和各族人民的根本利益，坚定不移地捍卫宪法和法律的尊严和权威，只有这样才能做好新疆地方立法工作，为建设中国特色社会主义法律体系作出应有的贡献。
（作者单位：新疆维吾尔自治区人大常委会法制工作委员会）
