对地方性法规草案的审议是常委会组成人员的重要职责之一，面对内容纷繁复杂的立法项目，如何把好“关口”，提高立法质量，是常委会每一位组成人员的重要责任。笔者通过实践的总结和相关理论的学习思考，认为对法规草案的审议过程，某种意义上说，是常委会组成人员依法进行理性评判的过程，而确立什么样的标准和用哪些标准进行评判，对提高地方立法质量具有重要意义。
一、合法性标准
地方立法是我国立法体制的重要组成部分。改革开放以来，大量的地方法规不仅为地方创造了良好的法制环境，弥补了国家立法的不足，也为国家立法提供了经验和借鉴。但也不难发现在立法数量增长的同时，立法质量不高的现象较为普遍。原因之一是地方立法活动合法性把关不严。
立法活动合法性首先是指符合宪法中的有关规定，即要具备合宪性，包括立法主体的合宪性、内容的合宪性、程序的合宪性。法制统一原则是合宪性原则的继续，它要求立法机关所创设的法律应当内部和谐统一，做到整个法律体系内各项法律、法规之间相衔接且相互一致、相互协调。地方立法除了看与同一位阶法之间是否相互协调外，特别要看是否符合宪法的规定，是否与上位法精神相一致，是否维护了国家法制统一。
地方人大在保持地方立法原则与中央立法原则相一致上主要体现在两个方面，一是在地方立法中直接贯彻中央的立法原则，二是将中央的立法原则转化为地方立法原则。制定地方性法规，应当遵循宪法的基本原则，以不同宪法、法律、行政法规相抵触为前提，从本地的具体情况和实际需要出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。除特殊地方被授权制定的法规和自治条例、单行条例以及特别行政区法律，分别依照授权立法的决定，民族区域自治法和香港、澳门特别行政区基本法的规定，可以“变通”法律、行政法规的某些规定或者不适用国家某些法律、行政法规的以外，其他一般地方性法规均不得与法律、行政法规的规定相悖；不得超越法定权限立法，不得与宪法、法律和行政法规相抵触，是宪法规定的制定地方性法规的前提条件，因而是制定地方立法质量标准的前提性原则。
二、价值性标准
立法的过程，既是一个设定规范的过程，也是价值博弈、权衡与选择的过程。因此，法律既是一种行为规则，也是一种价值导向。作为一种价值导向，法律通常浸渍着立法者的价值诉求，它总是期待着通过规约人们的行为，来达到其价值导向之目的。在这个意义上说，规约人们的行为，并不是法律的真正目的。规范性仅仅是法律的表象，价值性才是法律的本质。立法的价值取向对于一部法律、法规或者规章来说，代表着立法者对所立之法的对象持有的立场和看法，具有决定立法本身是否为社会需要，立法又是否能够对所调整的对象达到合理的规范作用，是否符合现存的道德准则和利益要求。这些就需要立法的价值必须有一个符合上述要求的价值取向。
实际上，每一个人大常委会委员都会有自己的价值观，每一个人大常委会委员的价值取向都有可能对立法过程产生不同程度的影响。因此，在立法过程中不仅存在着立法所欲调整的不同利益主体之间的价值冲突，而且，在立法者内部也存在着不同价值观的碰撞。所谓立法价值权衡，也就内在地不仅包含了立法者对不同利益主体的不同价值诉求的权衡，而且也包括立法者相互之间的价值渗透与妥协。
立法中存在着价值冲突，这些冲突如果不能正确处理，必然会影响到立法的公正性，当狭隘的价值或是少数人的主张控制了立法过程后，便会催生出糟糕的法规。另外还有些价值冲突得不到合理的解决，结果会使法规流产，使耗费了大量人力物力而形成的法规案无果而终，造成极大浪费。因此，在地方立法草案的审议中坚持社会主义核心价值观为指导是保证立法质量，维护国家法制统一的根本。
三、技术性标准
立法技术是指立法活动过程中所应体现和遵循的有关法律的制定、修改、废止和补充的技能、技巧规则的总称。其核心内容包括立法结构技术和立法语言技术。立法技术的价值和目的在于使法律规范的表达形式臻于完善，使其与内容相符合，以便法律的遵守和适用。高质量的地方立法一般体现在立法技术科学化上。地方立法技术科学化是指地方立法在语言文字、表达技术、结构形式、构造技术、立法解释、注释技术等方面的科学化。它综合地反映立法者的思维水准，对社会现象的理解把握，以及现行立法在外部形式上的质量水平。具体来说，它要求对地方立法的文字表述要非常简明、易懂、准确、规范；具有很强的适用性、可行性、可操作性和没有矛盾的法规制定；法规的结构和章节安排比较合理、适当、规范，法规的名称、总则、分则、附则及章、节、条款的安排比较恰当，简繁比较适度。
当然，立法技术的科学化对大多数非专职的地方人大常委会委员提出了较高的要求。因此，会议审议前委员们的充分准备和会议审议中充分发扬民主，群策群力，利用集体的智慧反复讨论显得尤为重要。
四、地方特色标准
我国地广人多，各地发展极不平衡，国家的有些法律规定得比较原则，地方结合实际情况将这些比较原则的法规加以具体化进而制定一定数量的实施性法规是必要的。但是，由于地理、历史、人文、传统等方面原因，以及经济发展、社会生活的不平衡性，各地都有一些特有的特定问题，对于这些特有的个性问题，国家难以为其制定专门的法律、法规，有的即使在法律、法规中有所涉及，也只能是原则规定，难以满足地方的需要。所以地方立法的首要任务就是要以立法的形式创制性地解决应由地方自己解决的问题，以及国家立法不可能解决的问题。也就是说，地方立法体现的是对国家法律、行政法规的“拾遗补缺”，重点解决地方经济、社会发展中无法可依的问题，并把改革和发展的决策同地方立法结合起来，使地方经济、社会发展以及社会稳定建立在法制的轨道上。
体现地方特色是地方立法的灵魂和生命，也是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准，对于国家已经颁行的法律、行政法规，如果不是规定得过于原则以致于不通过地方立法加以细化便无法实施，地方一般不宜再作实施性立法，而应当将地方立法的重心转到创制性立法、自主性立法上来，真正制定出富有地方特色，针对性、可操作性强的地方性法规，目前，地方立法出现的趋同性，应当值得人们认真思考和研究。若水土不服，没有解决本省实际问题，这样的法律有可能成为一纸空文。因此，地方立法要把主要精力用在本地实际情况和民风民情的调查研究上，要结合本地实际情况，真正制定出具有个性和地方特色的法规，为本地的经济和社会发展创造良好的法制环境。在条文的设置上，凡没有本省细化和补充内容的上位法条文尽量不引，凡其它法规中已经规范了的事项不再重复，凡没有实际意义的条款均不再设，尽量避免对上位法的照抄照搬，剔除一些没有实际意义的常设性条款，克服以往地方立法中存在的特色内容没有多少，但依然章节备至、条款俱全的现象，使法规做到了备而不繁，明确具体，切实管用，努力为地方性法规“减肥消肿”。
地方人大常委会委员在审议中如何把握地方特色？这要求委员们必须充分了解本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，要坚持从实际出发的原则，既要从本地经济、文化发展水平、社会实际状况、群众觉悟的程度和要求出发，又要从全国经济、政治、文化的大局着想，把二者很好地结合起来，在地方立法的实践中，可以把握以下几点：首先，在国家法律、行政法规日益完善的情况下，地方立法没有必要搞一批与国家法律、法规相对应的法规。其次，随着国家法律的不断完善和健全，地方立法的重点，应是法律、行政法规规定需要地方作出具体规定的事项和关系到本地区经济和社会发展的地方性事务。第三，国家法律、行政法规已经基本涵盖了的，地方立法就没有必要照抄照搬搞一个归纳性的法规。第四，外省有的并不是我们一定也要有，要根据我们的实际需要，加以研究，不必追风和仿效。第五，地方立法要给行政规范、市场机制、行业自律、习惯规则、道德规范等留下空间，没有必要什么问题都用法律手段去解决，法律毕竟不是万能的。
（作者单位：青海省人大常委会）
