青海省人大常委会设立以来，立法工作从起步探索到创新发展，已走过了30年历程，为我省改革开放、经济发展和社会进步提供了良好的法制保障。值此新中国成立60周年和地方人大常委会设立30周年之际，需要认真回顾总结30年来的立法成就，并根据新形势新任务的要求，进一步完善立法工作的思路，不断推动立法工作取得新进展。

    一、我省三十年来的立法成就

    1980年以来，省人大及其常委会坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全省工作大局，认真履行职责，切实行使宪法和法律赋予的立法权，立法工作取得了显著成绩。截至2009年7月底，省人大及其常委会共制定、批准地方性法规、自治条例、单行条例292件，现行有效的244件，废止48件(不含包括省人大常委会修订和批准修订的地方性法规、自治条例和单行条例的件次)。其中，制定省级地方性法规144件(现行有效的110件，废止34件)，批准西宁市地方性法规33件(现行有效的26件，废止7件)，批准各自治州、自治县自治条例、单行条例115件(现行有效的108件，废止7件)。省人大及其常委会制定和批准的地方性法规、自治条例和单行条例，内容涵盖了我省经济、政治、教育、科学、文化、卫生、资源、环境、民族、民政等社会生活各个领域，为我省改革开放、经济发展和社会进步提供了坚实的法制基础。

    总体来看，30年的立法工作，基本上与国家改革开放30多年的历史进程同步，经历了几个不同的阶段，而且不同阶段又呈现出不同的特点。

    （一）起步探索阶段(1980年至1992年)

    以1978年党的十一届三中全会为标志，党和国家工作中心向经济建设转移，实行改革开放。同时，针对“文化大革命”的沉痛教训，明确了发展社会主义民主、健全社会主义法制的历史任务，通过发挥国家立法和地方立法两个积极性，重点解决“无法可依”的问题。这一阶段，省人大常委会“摸着石头过河”，共制定、批准地方性法规、条例99件，占30年立法总数的33.90%，其中经济立法和社会立法比例相当，同时还有较多人大制度方面的立法。该阶段的立法，有以下主要特点：一是高度重视维护社会稳定和促进经济发展方面的立法工作；二是民族立法工作随着民族区域自治法的颁布实施而掀起高潮，全省13个民族自治地方都制定了自治条例和关于施行婚姻法的变通规定；三是人大制度方面的立法，起到了建章立制的作用。这13年的立法，积累一定的工作经验，也为以后的发展奠定了较好的法制基础和工作基础。

    （二）加快发展阶段(1993年至2000年)

    1992年党的十四大之后，我国的改革进入建立社会主义市场经济体制的新阶段，随之而来的是作为上层建筑的法律的调整。在这一阶段，国家提出了加快立法步伐，加强经济立法的要求。我省根据这一要求，结合自身实际，制定、批准地方性法规、条例105件，占30年立法总数的35.96%以上，立法步伐明显加快，其中经济立法比重上升，为培育社会主义市场经济发挥了积极作用。这一阶段的立法有以下主要特点：一是以经济立法为主，重点加强了经济领域的立法。二是从省八届人大常委会开始，有了立法规划和年度立法计划，加强了对全省立法工作的指导，立法开始由被动向主动转变。三是立法指导思想强调立法要体现改革精神，维护市场主体地位，保障公民基本权利，重视和加强民主立法。四是根据行政处罚法的要求，我省首次对以往制定的地方性法规和条例，进行了全面清理，对不符合行政处罚法要求的条文进行了修改和完善，从而保证了行政处罚的合法性，维护了公民、法人和其他组织的合法权益。

    （三）规范调整阶段(2001年至今)

    立法法的颁布实施，使立法工作步入规范化、制度化、法制化的轨道。这8年多省人大常委会根据立法法的要求，结合我省实际，共制定、批准地方性法规、条例88件，占30年立法总数的30.14%，其中经济立法与社会立法的比例基本相当。这一阶段的立法，呈现出以下几个主要特点：一是依据立法法规范立法行为，全省有立法权的人大及其常委会根据自身实际，制定了立法程序规定，由同级人民代表大会通过施行。二是适应西部大开发的需要，经济立法与社会立法并重，立法步伐继续加快。三是根据我国宪法的修改和加入WTO的新形势以及实施立法法、监督法和行政许可法等法律的要求，对我省的地方性法规和条例，进行了数次全面清理工作，及时修改和废止了一批法规、条例。四是民族立法工作再现高潮。根据新修订的民族区域自治法和国务院实施民族区域自治法若干规定，对我省各民族自治地方的自治条例全部进行了修订。五是重视立法质量，强调务实管用，立法民主进一步扩大。我省在总结以往立法工作经验的基础上，制定了扩大立法民主的若干规定、立法协调办法等制度，采取听证会、法规草案公开征求意见、设立法制咨询组等新措施，进一步加强了民主立法工作。

    二、新形势下应当重点把握的立法目标和任务

    目前，在中国特色社会主义法律体系基本形成、全国立法工作从总体上过渡到完善我国法律体系阶段的新的历史起点上，我省立法工作要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以科学发展观为统领，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，认真贯彻宪法的基本原则和立法法规定，按照党的十七大、十七届四中全会、省十一次党代会和省委十一届六次全体会议的要求，牢固树立“以人为本”、“立法为民”、“科学立法、民主立法”、“求实管用”的立法指导思想，把进一步解放思想作为推动立法工作的强大动力，充分发挥省人大及其常委会在全省立法工作中的主导作用，创造性地开展工作，努力破解发展难题，切实把提高立法质量放到更加突出的位置上来，维护法制统一，突出地方特色，实现重在经济立法向加强经济立法和更加注重社会立法的转变，实现数量型立法向质量型立法转变，实现管理型立法向服务型、促进型立法转变，着力创制全优法规产品，为建设富裕文明和谐新青海，闯出一条欠发达地区实践科学发展观的成功之路，创新良好的法制环境。

    一是在经济立法方面，要把推进资源节约型发展作为加快转变经济发展方式的关键举措和根本保障，重点制定推进技术创新和发展循环经济，加强科技支撑、节约资源能源、建立资源补偿机制等方面的法规和条例，为我省推进资源节约型发展提供良好的法制条件。要着眼于市场经济的发育和完善，加强规范经济秩序的立法，加强对大力发展非公有制经济的立法支持，促进市场经济的健康发展，形成有利于扩大开放、科学发展的良好法制环境。要切实在生态立省上解放思想，正确处理保护生态与加快发展的关系，转变发展思路，进一步加强保护生态的立法工作，为实现青海的可持续发展发挥法制保障作用。

    二是在以人为本上解放思想，统筹兼顾社会立法，而且要放到更加突出的位置上来，在社会管理和公共服务上谋划立法良策，积极从立法上加强民生保障，规范市场秩序，提高农牧民享受公共服务水平，让人民群众共享改革发展的成果，维护人民群众的利益。特别是要抓住利益协调和平衡这个关键，运用法制手段，调整各种利益关系，化解社会矛盾，维护社会稳定，促进和谐社会共建共享。长期以来，我省社会立法工作某些方面还比较滞后，尤其是公共管理、社会服务、科技发展、历史文化保护和文化资源开发方面立法数量较少，有些甚至是空白，成为我省法制建设的薄弱环节，需要给予足够重视，切实加强这些方面的立法工作。

    三是要根据我省多民族、多宗教的实际，高度重视民族立法和宗教立法工作。要克服畏难情绪，认真研究这项立法工作的难点所在，提出建设性的思路、意见和措施，依靠党的领导，切实加强这方面的立法工作。要克服等靠上位法先行出台的依赖思想，根据地方立法权限和本省本地区实际，积极主动地做好协调工作，努力争取民族自治地方的优惠政策，依法促进各民族共同繁荣发展。民族宗教立法工作，关键是要眼界宽、有思路、把得准、善作为。有些方面，我们先行一步，也可以为国家立法积累经验。

    三、坚持科学立法、民主立法的思考

    一是高度重视法规立项工作，严把立项审查关，使立法规划和计划建立在科学的基础之上。中国特色社会主义法律体系基本形成，意味着在很多领域已经不存在大块的立法空白，而且地方立法所依据的上位法呈现出不断具体化的趋势，因此，地方立法更应具体化，尤其要从源头上把好立项关，在增强地方性法规、条例的针对性、实效性和操作性上狠下功夫。

    二是加强立法调研，做好协调工作，认真解决立法各环节的重大问题。做好立法工作，前提是扎扎实实搞好调查研究。要根据科学发展观的要求，坚持统筹发展，从全局的高度调研和把握经济社会发展对立法的需求，法规的起草、修改和审查，都要进行深入的调研论证，重要事项要做过细的征求意见工作，并加强分析研究，确保法规内容符合广大人民群众的意愿。

    三是坚持法制统一原则，强化质量意识，努力创制全优法规产品。要按照科学立法的要求，认真研究立法的规律，既要总结完善经济立法的成功经验，又要积极探索实践社会立法的新途径。要进一步发挥专门委员会“专”的作用和法制委员会“统”的作用，切实把好立法质量关。要改进常委会会议审议法规的时间和方式，提高建言献策的质量。要加强立法队伍建设，努力提高全省立法工作的整体水平。

    四是进一步拓宽公民参与立法的渠道，充分发挥人大代表在立法中的重要作用，并重视专家、学者和社会力量参与立法工作。要增强立法的公开性和透明度，根据我省实际，从个案公开逐步走向常态公开，从立法机关内部的民主走向更加广泛深入的社会公众的民主，不断研究探索立法民主的新举措，彰显立法的公开、民主、科学精神，努力提高我省立法质量。总之，要通过认真总结我省三十年来的立法工作，坚持好的做法，克服不足之处，逐步解决立法中存在的困难和问题，不断探索新的途径和办法，努力开创我省立法工作新局面。

    （作者单位：青海省人大常委会）