2009年2月16日，福建省永泰县某选区选民77人联名书面向县人大常委会提出《罢免某某县人大代表请求书》，罢免理由为滥伐林木。这是永泰县人大常委会自1980年8月设立以来首次收到的罢免案书面请求书。虽然后来代表提出辞职并被县人大常委会接受，罢免程序中止，但留下的一些程序问题很值得研究和探索。

下面先简要回顾一下这起罢免案发生后，永泰县人大常委会拟出的处理程序并逐步实施：

1．永泰县人大常委会人事代表工作室（7月后改为人事代表工作委员会）接到77名选民提出罢免案的书面要求后，立即向人大常委会主任（分管代表工作）汇报。主任会议研究后向县委汇报，并上报福州市人大常委会人代室，请求指导。

2.成立罢免代表工作领导小组，由常委会主任任组长。领导小组对罢免理由进行初步的了解和核实。

3.领导小组制定罢免工作实施方案，明确罢免代表的组织方法、工作步骤和时限要求，明确罢免代表表决日。

4．领导小组到提出罢免案的选区确定选民资格和人数。经户口簿与本人核对，单独谈话，对联名选民身份和真实意图进行核实，以防止个别人或少数人伪造选民联名现象。最后确定有69名选民资格符合要求并表示坚决要求罢免。

5.与被联名要求罢免的县人大代表见面，让他根据选民提出的罢免理由写出申辩材料。

6.张贴罢免公告表决日

7.进行选民登记并公布，发放选民证，办理委托证。

8.组织投票表决。

9.计票结果当场公布，并向市、县人大常委会报告。

后因被联名要求罢免的县人大代表于3月中旬在张贴罢免公告表决日之前提出辞职并被县人大常委会接受，罢免程序只进行到第5项就中止。

由于选举法等相关法律对罢免案处理的规定较为原则，永泰县人大常委会在以上程序处理时，也难免产生一些分歧，其中分歧最大的在于：罢免案启动前是否要进行实体审查。

一种意见认为：县人大常委会应对人大代表罢免案进行实体审查。理由是：一是从立法的本意，就是要求人大常委会要认真对待罢免案，人大常委会对人大代表罢免案进行实体审查是应尽之责。二是对人大代表罢免案进行实体审查是保障代表权利的需要。三是对人大代表罢免案进行实体审查是促进代表积极依法履职的需要。以此得出：选民拥有罢免权，但是为了使绝大部分选民能准确、更好地行使罢免权，维护法律的尊严，县人大常委会对人大代表罢免案进行实体审查很有必要。

另一种意见则认为：县人大常委会在这个过程中所要做的应该只是核实选民资格和选民人数。只要这两者符合条件就应该启动罢免表决程序。人大常委会更应该扮演一个程序性的角色，而非实体性的角色，没有必要纠结在对选民的真实意图和罢免理由的调查了解中。罢免一个人大代表交由大多数选民去判断会更加合理，人大常委会过多的考量会将原本简单的事情复杂化，反而给自己带来被动。用程序去解决问题，才能给双方都提供一个公平的机会。

县人大常委会偏重于后一种意见，但也重视第一种意见。我们的做法是：对选民提出的罢免理由，由罢免代表工作的领导小组到县林业局、县公安局等单位进行必要的了解和核实。有部分罢免理由是选民误解和对情况不了解所致，就把调查核实的问题向联名签字的选民解释，但绝大部分还是坚持要罢免。虽然代表没有明显违法行为，但我们认为只要选民不信任，有选民50人以上联名书面提出罢免请求，罢免案也应当成立。

永泰县处理代表罢免案的实践，给我们留下了许多思考：

一、 要正确认识和对待罢免案

按照现代民主理论，罢免权与选举权是不可分割的，选举权体现的是如何实现人民当家做主的权利，而罢免权体现的是如何保障人民当家做主的权利。没有罢免权，选举权的实现就不真实。选民提出罢免案，是宪法、法律赋予选民的权利，是对人大代表执行代表职务的必要制约，对保证代表恪尽职守，真正代表人民的利益和正确行使法律赋予的职责，起着积极的作用。选民提出罢免案，也是人民代表大会作为国家权力机关在社会上和在人民群众心目中有地位的表现。所以，我们不应把选民要求罢免人大代表视为“不安定”因素，而应该积极地支持选民行使国家主人的权利。那种担心是否会引起“连锁反应”的负面影响是多余的。因为法律对罢免代表的规定比选举代表有更为严格的条件，没有选民一半以上的赞同票，是不能罢免的。如果代表不是大多数人不满意，也是罢免不了的。此外，对于选民罢免案的提出，各级党委、政府都要举一反三，从关注民生的角度出发，尽快解决群众反映强烈的问题。

二、 要强化党对罢免案的领导

被选民联名要求罢免的人大代表，一般都担任其它领导职务，这种领导职务的履行往往是罢免案提出后面的真正原因。永泰县这次被选民联名要求罢免的县人大代表，就是担任村党支部书记。在市场经济下，总是有些选民不能很好地处理国家利益、集体利益和个人利益，这样，担任领导职务的人大代表如果大胆工作，积极依法履职，难免会触及到部分选民的利益。为此，县人大常委会在罢免案启动前，及时、主动地向县委汇报，取得县委的支持，以便形成共识，协调各方。这样做，也更有利于选民行使他们的罢免权利，该罢免的就及时启动罢免程序，还有利于罢免成功，从而更好地发挥人大及其常委会的职能作用。

三、 罢免案时间不宜拖得太长

选举法对罢免代表的规定比较笼统，对选民50人以上联名书面向县人大常委会提出罢免代表的请求后，人大常委会应在多长时间内组织选民进行表决没有明确的规定。但从实践中看，罢免案的依法提出并不容易，县人大常委会应以对人民负责的态度，立即着手进入工作程序，一般应在一个月内付诸表决为宜，最迟不要超过二个月。永泰县今年2月代表罢免案提出后，县人大常委会高度重视，多次召开主任会议，并及时向县委报告，取得了县委的大力支持。从代表罢免案的提出到罢免案的成立，不到一个月，从而避免了集体上访事件的发生。

四、 要处理好罢免和辞职的关系

在实践中，往往会出现罢免代表和接受代表辞职交织在一起的现象。当选民依法提出对代表的罢免案后，代表根据自己的情况，在估计可能会被通过罢免或虽然不可能通过罢免但有可能对自己今后工作开展不利的情况下，会提出自动辞去代表职务。如遇此情况，县人大常委会应当允许并支持代表辞职，因为这样做对各方来说，都是利大于弊。如果在表决日之前提出辞职并被县人大常委会接受，罢免程序即可中止；如果在已公布的表决日前，代表提出辞职还没有被县人大常委会所接受，罢免程序不应中止，仍应按程序组织选民进行投票表决，以投票结果决定是否罢免。罢免代表和接受代表辞职，虽然同属于代表资格终止的形式，但却是两种不同的概念。罢免是选民对人大代表的一种监督形式，而辞职却是代表个人的意愿。

五、 要从法律上完善罢免制度

我国宪法和法律都赋予了原选举单位和选民有权罢免自己的人大代表的权利。宪法、选举法、代表法以及地方组织法分别对罢免权主体、程序和效力等作了规定。省级人大一般还结合本省情况制定了代表罢免程序的地方性法规。因此，从法律规范的完整性来看，代表罢免制度形式上是比较完善的。然而，代表罢免制度实际运行状况还缺乏可操作性，未能明确究竟是在什么情况下，选民有权提出罢免自己的代表，例如，如果该代表在人大会议期间一直没有提出议案，和选民的联系次数以及人数达不到一定的数量和比例，或者说选民反映的意见和要求在合理的期间没有得到答复，选民是否可以提出对该代表的罢免？法律没有明确的衡量标准。而在实践中，往往是由于某位代表出现刑事犯罪才被暂停代表资格、调离了原选区或者若干次不到会才终止其代表资格。

罢免权是人民监督人大代表最有力的武器，也是保持人大代表的人民性的根本保障。立法上目前还没有列举出可以罢免人大代表的条件，这应该进一步明确。例如，人大代表不按时参加人大会议，反映选民的意见和要求；不及时传达本级人大会议的精神和文件；在闭会期间，没有完成法律规定的调研、视察、考察等工作；闭会期间和选民联系没有达到法定的次数和比例；在述职评议中不称职票数过半；任代表期间违法犯罪或者利用人大代表身份阻碍执法人员工作等情况，原选区的选民均可以罢免该人大代表。

为防止“乱罢免”和“难罢免”，建议省级人大常委会立法明确罢免人大代表的条件，并对罢免程序各个环节的时间限制、罢免理由审查的内容和程序、罢免会议的议程规范、罢免要求能否重复提出等作出具体的立法规定，以完善罢免制度，让县级人大常委会便于操作，保护选民的罢免权和人大代表的保障权。

罢免权是人民监督人大代表最有力的武器，也是保持人大代表的人民性的根本保障。只有不断完善对人大代表的监督机制，才能从外部给人大代表带来压力和动力，增强其责任感和危机感，使他们能够更好地代表广大人民群众的利益，才能更有效地发挥人民代表大会的优越性，真正实现人民当家作主。

（作者单位：福建省永泰县人大常委会机关）