包头市人大常委会围绕预算审查监督中遇到的重点和难点问题，不断改进审查方式、加大监督力度、注重工作实效，使预算编制的合理性、预算执行的严肃性不断增强，较好地促进了财政工作的健康发展，有力地推进了公共财政制度的建设。

一、推进预算编制改革，增强预算透明度，不断提高审查审议质量

近年来，包头市人大常委会围绕依法强化预算审查监督、推进公共财政制度建立这一核心，以改革预算编制方式为突破口，与财政部门共同探讨提出了改革思路和具体内容。2003年市政府首次向市人代会提交了新的预算版本并在以后年度逐步加以完善。新的预算主要突出了内容详尽、透明度较高的特点，进一步提高了代表审议的积极性。将教育、农林水、科技、劳动保障、民政、环保、卫生、城建等十个重点部门的部门预算提交人代会进行审议，体现了对政府职能转变的要求和公共财政改革的方向。

二、创新审查方式方法，把握审查重点内容，努力使人大常委会意见在预算安排中得到体现

为了改变人大预算审查监督重程序性监督、轻实质性监督的现象，切实体现人大及其常委会在预算安排中的意见，我们在以下两方面进行了积极的探索。

（一）改进初审的方式方法

以往对预算草案初审有两个难点，一是预算草案编制时间较晚，初审时间有限，影响了初审质量。二是提交初审的预算草案往往已经过市委审定同意，人大常委会的修改意见很难在草案中体现出来。为了提高审查质量，我们从三个环节入手改进初审工作。一是在预算草案编制初期，就与财政部门联系沟通，共同探讨预算编制的总体框架、思路以及预算安排的重点等，确保预算编制符合政策和法律的规定。二是在预算初稿形成后市委审定之前，再次听取关于预算编制的汇报，就草案中的重点问题进行研究，形成建设性意见反馈财政部门编制预算草案时考虑。三是在预算草案经政府审定并经市委同意后提交市人大常委会，进行法定程序审查并提出审查结果报告。实践证明，把握以上环节开展初审工作，近年来人大常委会关于扩大对民生保障、生态建设、农业发展和职业教育等重点领域的投资，编制本年预算时充分考虑即将进行的财政体制改革对今后预算安排的影响等建议，均在预算中得到了较好体现。既保证了预算审查监督职能的行使，也较好地处理了市委决定与人大审批监督的关系，增强了预算编制的民主性、合理性，为人代会高质量审议预算奠定了基础。近年来，财政预算安排中用于提供公共产品和公共服务的支出比例不断增长。

（二）突出审查的重点内容

预算涉及的内容很多，如何在有限的时间内对内容繁多的预算草案做好审查把关工作，是值得思考的问题。我们的做法是本着围绕重点、兼顾一般的原则就重点内容进行审查。审查的主要内容有：预算编制是否符合法律、法规和我市的发展战略；预算编制内容的真实、准确、完整情况；预算收支是否坚持量入为出、收支平衡、略有节余的原则；预算收入的增长是否与国民经济增长保持基本同步；农业、教育、科技等法定支出是否依法安排；社会保障、环境保护、医疗卫生等重点民生工程是否优先安排等等。通过确定并审查重点内容，以有限的人力，在有限的时间内较好地履行了审查职能。

三、规范审批程序，堵塞监督漏洞，切实维护预算执行的严肃性

实际工作中，批准的预算在执行中往往被调整，影响了人大批准预算执行的严肃性。为有效规范预算执行中调整预算的行为，我们重点抓了以下工作：

（一）加强对超预算收入安排使用的监督

从我国现行预算法规定的预算调整的内容和范围来看，对年度预算执行中产生的超预算收入的支出安排没有作明确规定。我们认为，如果这部分收入不纳入预算调整的范围，势必造成年初批准的支出预算可以任意变动和调整，其原因是：如有超预算收入，政府就可以追加到需要支出的预算中而无须经人大批准，所以只要有超预算收入就会产生调整预算的行为，从而影响已批准预算执行的严肃性。为了有效规范这一问题，我们在制定实施的《包头市预算审查监督条例》中，将超预算收入的支出安排作为预算调整的内容加以规定，要求在每年四季度保守测算全年可能产生的超预算收入，政府当年若要安排这部分超收资金，需要提交支出预算调整方案报市人大常委会审批后安排使用。近年来，在有超预算收入的情况下，市本级和稀土高新区均按要求向市人大常委会报送了超预算收入的支出调整方案，经审查批准后用于一些符合政策规定的重点支出项目和急需资金的支出，维护了批准预算的严肃性。

（二）切实做好对决算的审批工作

做好决算审批工作，从中发现预算执行中存在的问题并加以改进，对于维护预算执行的严肃性有着重要的意义。我们重点采取了两项措施：

其一，充分发挥审计监督作用。

每年审计工作开展之前，我们在与审计部门充分沟通的基础上，都要提出对预算执行情况审计的重点内容。要求审计部门按确定的内容进行审计并向市人大常委会重点报告，对审计发现问题的整改情况要专题报告，同时要求对重点部门的预算执行情况两到三年审计一次。近年来，审计部门审计了市本级支出预算执行情况和教育、民政、社保、农林水、科技、卫生、环保和城建等重点部门的部门预算执行情况，并提出了评价和整改意见。通过重点审计以及加大对审计查出问题的整改和督促落实力度，较好地体现了市人大常委会所关注的内容，促进了预算的严格执行。

其二，进一步加大常委会对预算执行情况审查监督的力度。

一是在审查决算的时候，对年初批准的预算、执行中法定调整预算及决算进行认真审核，力求清晰地反映批准预算的法定变动情况。二是增强决算编报的透明度。针对上报审查的主要决算报表一些内容没有反映资金收支的整个过程、情况不清晰的现象，积极推进决算编报改革，自行设计了一般预算收支决算总表、一般预算支出预算变动及结余结转情况表和向旗县区下拨专项资金的明细表，并经过不断完善形成了审批本级决算的规范文本。这一做法明确了一些资金的来龙去脉，增强了决算的透明度，对于常委会依法加强对决算的审批和规范预算执行起到了较好的作用。三是对于年终超预算收入决算数大于上报市人大常委会批准的部分，在决算审批中要求全部转入预算稳定调节基金，进一步规范了预算的执行，坚持了未经人大批准的预算或调整预算不得安排支出的原则。

四、加强对财政总预算会计制度执行情况的监督，进一步提高财政运行质量

监督预算的执行不能只着眼于收支预算执行的表面，更要关注影响财政运行质量的深层次问题，只有善于发现问题并积极推动解决，才能促进财政工作和预算监督工作共同提高。我们的做法是：

（一）解决历史遗留的隐形赤字问题

过去我市财政运行中存在着不良挂帐数额较大的问题，这些已经支出的资金由于法律不允许地方财政出现赤字而挂账，形成了隐形赤字，挤占了金库资金，使金库资金调度紧张，严重影响了财政运行质量。市人大常委会提出了分年度逐步消化不良挂账等建议。市政府克服了收支矛盾突出的困难，利用每年超收安排和年度净结余处理了以往遗留的不良支出挂账共计4亿多元，基本解决了积压十多年的呆死帐，使财政减轻了包袱，提高了运行质量。

（二）建立了金库周转金

多年来，我市金库一直未按预算法规定提取预算周转金，财政收多少钱拨多少款，而财政收入的均衡性与支出的季节性矛盾使得重点项目支出需要难以保证，拨款往往要排队等候。为从根本上解决金库无备用金的状况，常委会要求财政设立金库周转金，并与财政部门协商一致，在对年终决算审批时将上年度净结余资金大部分提取为预算周转金。到2008年，市本级和稀土高新区共形成5000多万元金库备用金，大大缓解了金库资金周转紧张局面，保证了预算执行中的资金支出。

（三）促进建立预算稳定调节基金制度

为进一步增强我市财政抗风险能力，达到“以丰补歉”的目的，2008年市人大常委会从战略的高度出发，要求市本级和稀土高新区建立预算稳定调节基金制度。预算稳定调节基金主要用于解决自然灾害救济、社保基金超预算缺口和其他不可预测的重要资金缺口，提取和使用基金应纳入市人大常委会监督范围。在市人大常委会的推动和要求下，当年，市本级从超收财力中提取2000万元、稀土开发区从超收财力和上年净结余中分别提取1000多万元和700万元纳入基金，并制定了预算稳定调节基金管理办法。该基金的建立结束了我市多年来没有战略储备资金的历史，对规范预算管理、确保财政国库资金运行更加安全稳定和实现财政收支平衡将起到积极的作用。

（作者单位：内蒙古自治区包头市人大常委会）