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加强规范性文件备案审查工作的思考

田峰岚

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2011-02-17浏览字号: 打印本页 关闭窗口

规范性文件备案审查是法律赋予国家权力机关的一项重要职权,是人大法律监督的主要内容。健全规范性文件备案审查机制,进一步规范这项工作,对于维护社会主义法制统一,保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内准确有效的遵守和执行,有着重要的意义。

一、当前地方人大备案审查工作存在的问题

近年来,特别是立法法颁布实施以来,地方人大对审查规范性文件逐步重视,大多省、市、区人大常委会设立了规范性文件的备案审查机构,逐步制定备案审查的制度、规定,纠正或撤销了一些与上位法相抵触或不适当的规范性文件,对维护法制统一起到了积极的作用。但从地方人大工作总体情况看,备案审查规范性文件工作还没有完全开展起来,实际运作中也存在这样那样的问题。

一是对规范性文件备案审查的范围不清楚,该备案审查的没有备案审查。从调查了解的情况看,市、县(区)人大常委会大都没有进行规范性文件的备案审查工作。省级人大常委会对较大市的地方性法规、自治县的自治条例、单行条例备案审查较为规范,对省政府、较大市政府的规章、决定、命令,设区市人大及其常委会的决议决定,省法院、省检察院有关审判工作、检察工作的通令、通告、规定等规范性文件也没有备案审查。由于报送备案单位及具体工作人员不清楚规范性文件备案审查的范围,对一些应该备案的规范性文件没有报送备案,加之地方人大备案审查工作机制不完备,没有督促报送备案相关单位及时备案,许多该备案的规范性文件没有备案,审查工作则更无从谈起。

二是规范性文件备案审查的法律规定不明确,缺少具体操作程序。宪法、地方组织法以及相关的地方性法规明确了对规范性文件不同层次的审查权和撤销权,立法法对属于法律范畴的规范性文件,即行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章的备案、审查、撤销或者改变作了规定,但对其它规范性文件如何进行备案审查,如何改变、撤销,对不备案、不审查、不撤销应该怎么办等问题都没有具体规定,缺少操作程序,致使备案审查工作随意性很大,操作起来很困难。如,全国人大有关专门委员会曾发现多件地方性法规等规范性文件有关条款与法律相抵触或者不适当,并通过不同渠道转交地方人大常委会研究处理,除极少数的地方人大常委会认真研究审查意见,并进行了适当修改外,绝大多数未进行论证研究和修改,全国人大常委会也未曾撤销这些规范性文件。

三是专司规范性文件备案审查的工作机构不健全,责任不明确。一方面是被监督机关没有专司机构和工作人员,上报备案规范性文件责任不明确,漏报甚至不报备案较为普遍;另一方面接收备案进行审查或相应处理的地方人大常委会具体工作部门不明确,有的地方虽然明确了审查规范性文件的工作部门为法制工作机构,但法制工作机构的备案审查是依照立法法,对法律范畴的规范性文件进行备案审查,具体到政府规章、决定、命令,“两院”有关司法工作的规范性文件,向谁备案、由谁审查则不清楚,即使是有的明确了审查部门,这些部门也因工作人员少,无能力审查或审查不过来,以至停顿或是没开展起这项工作。

二、做好规范性文件备案审查的几点建议

为了切实落实规范性文件备案审查这一监督制度,纠正国家机关的违宪违法行为,维护法制的统一,应该从以下几个方面努力:

(一)提高对规范性文件备案审查重要性、必要性的认识

规范性文件是由国家机关依照法定职权和程序制定、发布或作出的具有普遍约束力的文件,具有一定的强制力,是管理经济社会各项事业的重要手段,是经济活动、社会活动的重要规范。加强对规范性文件的备案审查,是依法治国,维护国家法制统一的需要,是促进市场经济发展和对外开放的需要,是保护公民合法权益,保障人民当家作主,维护人民根本利益的需要。当前,一些地方以规范性文件形式,设定行政许可事项,强化部门利益和地方保护主义,超越权限规定限制公民基本自由权利,不仅破坏了法制统一,对经济建设、和谐社会建设也造成很大危害。地方人大及其常委会要全面履行宪法、法律法规赋予的职责,高度重视,主动认真地做好这项工作。

(二)准确界定规范性文件备案审查的范围

地方国家权力机关应该备案审查的规范性文件有哪些?很多同志仅认为是立法法所明确规定的法律范畴的规范性文件,这是不全面的。地方组织法第四十四条规定,县以上各级人大常委会有权“撤销下一级人民代表大会及其常委会的不适当的决议”,“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”,由此来说,地方国家权力机关必须要对下级人大及其常委会作出的决议进行审查,下级人大及其常委会作出的决议必须及时向上级人大常委会报送备案,如人代会审查和批准计划、预算的决议,听取和审议人大常委会、“一府两院”工作报告所作出的决议,人大常委会审议各类议案、讨论决定重大事项作出的决议等等;地方人大常委会必须要对本级政府发布的决定、命令进行审查,地方政府所发布的决定、命令必须及时向本级人大常委会报送备案。应该注意的是地方行政机关作出的决定、命令有时会以通告、通知、办法、规定、意见等名称发布,确认是否属于备案审查的规范性文件,要看其实质内容,看其是否是涉及全局、与人民群众的切身利益密切相关而具有普遍约束力的行为规则的文件。此外,对地方“两院”的规范文件是否审查,哪些需要备案,参照全国人大常委会委员长会议通过的《司法解释备案审查工作程序》有关内容,“两院”制定的有关审判、检察工作的规范性文件,为贯彻法律法规发布的通令、通告、规定,就地方性法规适用中具体问题所作出的解释和制定的实施细则、办法等应列为本级人大常委会备案审查规范性文件的范围。

(三)进一步完善规范性文件备案审查的法律制度

制定规范性文件备案审查的法律法规,依法进行规范性文件的备案审查工作,是这一监督制度得以落实并取得实际效果的重要保障。对规范性文件的备案审查,宪法法律虽有规定,但规定得不具体,缺少具体操作程序。立法法只是对法律范畴的规范性文件的备案审查作了规定,对其他应备案审查的规范性文件没作规定。应当通过立法作出具体规定,或是制定专门的规范性文件备案审查的法律法规,以健全制度,完善备案、审查、撤销程序,使其更具有操作性。本届以来,不少省级人大常委会把制定规范性文件备案审查规定列入了立法规划,这对完善规范性文件备案审查制度,促进这项工作开展必将产生重要作用。笔者认为,省人大常委会制定备案审查规范性文件的法规或规定,一要明确规范性文件的备案审查范围。除较大市人大及其常委会制定的地方性法规,自治县人大制定的自治条例、单行条例,省政府、较大市政府制定的规章外,还要包括设区市人大及其常委会作出的决议决定,省政府发布的决定、命令及其他具有普遍约束力的办法、规定,省法院、省检察院有关审判、检察工作的规范性文件、司法解释等。对于本级政府所属部门制定的规范性文件则应依照地方组织法关于地方各级政府可以“改变或撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示”的规定办事,因此,此类规范性文件可不列入人大常委会备案审查范围,如认为不适当或是接到社会、群众的审查建议或质疑,可转交或是责成政府审查处理。二要对规范性文件备案时限、受理机关和有关责任作出具体规定。备案是审查的前提和基础,不上报备案,审查就无从谈起。因此,要区别不同情况、不同的规范性文件,对备案的时限、形式、上报的部门以及不按规定时限上报备案、不备案的责任等作出具体的规定。明确报备的规范性文件必须有备案报告、标准书面文本和电子版文本及其说明。为严肃备案,应对该报备而不报备、不在法定时限报备的,规定明确的法律责任。三要对审查规范性文件的程序、方式作出具体规定。审查是监督规范性文件的具体工作,光有备案而不审查达不到监督的目的,对与上位法相抵触或不适当的规范性文件也达不到撤销或改变的目的。因此,应当对审查的时限、审查的方式、审查的程序作出具体规定,使审查、撤销或改变规范性文件有法可循、依法进行。2005年12月,全国人大常委会委员长会议修订了法规备案审查工作程序、制定了司法解释备案审查工作程序,从工作程序层面进一步完善了备案审查制度,这对地方人大常委会健全规范性文件审查程序有重要的启示作用。

(四)完善人大常委会规范性文件备案审查工作机制

要明确不同的规范性文件由常委会哪个具体工作部门受理备案,承担对不及时报备单位的督办,并尽快建立起各类应该备案审查的规范性文件的文本档案。现在省级人大常委会法律类规范性文件备案审查工作责任比较明确,其他应备案审查的规范性文件由哪些部门负责,责任不明确,做法也不尽一致,要完善规范性文件备案责任制度,把备案工作做实,为审查打好基础。要设立并充实专门的规范性文件审查机构,不仅审查法律性的规范性文件,对其他应当备案审查的规范性文件也要做到该审查的都审查,如专设的审查机构不能全部承担审查任务,对法律性规范文件以外的,可以按照统一受理,对口分工审查的办法,由各专门委员会和工作机构按专业分别审查,改变常委会对规范性文件备案审查工作责任不落实的状况。要加强对与上位法相抵触和不适当规范性文件的处理力度,在对规范性文件审查中,常委会规范性文件审查机构或工作机构发现问题,应当向主任会议提出审查报告,提出该规范性文件“相抵触”或“不适当”的具体内容、存在的问题及其依据,经主任会议同意,常委会工作机构或专门委员会与制定发布该规范性文件机关进行沟通协商,由其自行纠正或撤销;如该规范性文件制定发布机关不及时纠正或采取其他措施,可由常委会主任会议或专门委员会提出书面审查意见,责成制定机关纠正,并限期反馈对审查意见的办理结果;经过上述工作,制定机关仍不纠正的,则由主任会议提请常委会审议审查,并作出决定撤销该与上位法相抵触或不适当的规范性文件。此外,要在每年的常委会工作报告中,报告规范性文件备案审查情况,包括备案情况、接受社会审查建议情况、审查和处理结果。总之,地方人大常委会要努力从工作机制上完善和落实好规范性文件的备案审查制度,履行好维护法制统一的职责。

(作者单位:河北省人大常委会研究室)

  来源: 纪念地方人大设立常委会30周年文集
责任编辑: 沈娟
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