预算监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责，是人大监督的重点，加强和改进人大及其常委会对预算的监督工作，有利于在党的领导下保证人民当家作主和进一步推进社会主义民主政治建设。北京市人大及其常委会成立30年以来，以邓小平理论和 “三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真履行宪法和法律赋予的职责，在实践中积极探索，不断改进和加强预算监督工作。

一、市人大及其常委会预算监督工作的实践与探索

市人大及其常委会成立以来，预算监督工作经历了一个从无到有，实践探索，曲折前进，不断完善的过程。

（一）1979年至1995年的初期探索阶段预算监督法制不健全，预算监督机构设置不完善，市人大及其常委会的预算监督工作在困难和曲折中进行着艰难的探索，从无到有，逐步前进和发展。第一，积极开展日常监督工作。根据国家有关法律法规的规定和实际情况，积极行使预算监督职权，对加强监督进行了探索。1983年，市人大常委会设立了财经委员会，加强了审批监督预算的工作机构，充实了监督力量。第二，逐步改进预决算报告的审查监督。从市人大九届二次会议开始，对预、决算单独提出审查报告和作出决议，增强了预算审批和监督的针对性。第三，预算监督法制建设开始起步，在规范化、制度化方面作了一些探索，制定了计划预算审查工作程序，改进了预算变更的审查批准程序。第四，积极应对，努力消除“陈王事件”的不利影响。1995年，“陈王事件” 发生后，在市委的领导下，市人大常委会认真研究，吸取教训，抓住这一契机，针对财政预算管理中存在的一些问题，明确了一些监督重点，提出了改进、加强预算审查和监督的意见和建议，预算监督工作开始逐步走向法制化和规范化。

（二）1996年至2008年的深化完善阶段市人大及其常委会的预算监督由程序性向程序性和实质性并重转变，预算监督工作逐步走向法制化和规范化。

1.预算监督制度建设不断完善。第一，预算监督法制建设不断加强。1999年，《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》出台，有力地促进了我市的预算监督法制建设。1996年，《北京市预算监督条例》出台，先后经过三次修订，规范了监督程序，明确了监督内容，突出了监督重点，增强了监督力度。第二，市人大及其常委会及时总结和规范一些好的做法和经验。相继制定了《关于加强对预算超收收入使用监督的意见》、《北京市人大财经委部门预算监督工作规则》、《北京市人大财经委加强监督审计工作的若干规定》等文件。第三，建立预算监督顾问聘任制度，使顾问成为市人大常委会预算监督工作的一个重要支撑。

2.支持和促进财政体制改革，推动公共财政体制建设。2000年、2005年、2008年，我市先后三次进行了以进一步完善公共财政体制为主要内容的市与区县财政管理体制改革。市人大积极采取措施，财经委员会通过了对改革方案的审议意见，落实新的体制、加强基础工作建设等内容写入人代会预算审查报告，进一步推动我市公共财政体制的完善。

3.稳步推进预、决算审查批准工作。一是做好预算初审工作，为人民代表大会审查预算打好基础。二是研究改进对预算草案的审批工作，起草好预算审查报告，会同市财政部门改进预算报告的写法，提供辅助材料，为代表审查创造条件。三是改进决算审批工作。组织部分代表提前听取有关情况汇报，由财经委员会进行初步审查，向常委会提交决算初审报告。四是加强基础工作，为人代会高质量完成预算审查批准提供保障。

4．加强了对预算外资金、结余资金和超收收入的监督。依法要求市政府向市人大报告预算外资金的使用和管理情况，逐步使预算外资金的监督规范化、制度化。针对预算结余资金使用的问题，在对预决算进行审查时多次强调要加强和规范管理。市财政部门给予积极回应，采取措施，制定和完善了相关规章制度。逐步加强对预算超收收入的监督，促进市政府建立和完善相关制度，2008年我市对超收收入的使用进行了完善，建立了市级预算稳定调节机制。

5．拓宽预算监督范围，开拓监督工作的新形式。一是从2004年开始，开展对部门预算的跟踪监督，通过对具体部门和项目的分析，来发现政府预算编制和执行过程中存在的问题，努力做到点面结合，促进政府预算管理水平的进一步提高。二是每年听取市审计部门关于市级部门决算草案审计情况、政府投资建设项目审计情况等方面的专题报告，不仅拓展了监督的范围，也是走向实质性监督的有益尝试。

二、市人大及其常委会预算监督工作经验和总结

1．坚持党的领导是做好人大预算监督工作的根本保证。首先,要主动接受市人大常委会党组的领导，对于预算监督中的一些重大事项必须要通过市人大常委会党组向市委报告。其次，要紧紧围绕党的中心任务来开展预算监督，把党的大政方针坚决贯彻落实到预算监督工作中。

2．坚持依法监督是做好人大预算监督工作的前提。首先，人大预算监督要严格依照法律法规的规定，依法监督才是最有效的监督。另一方面要把坚持党的领导同人大依法充分履行职权有机统一起来，人大及其常委会要认真把好审批关，为党委决策把好最后一道关。

3．突出重点、增强实效是做好人大预算监督工作的关键。一是要围绕热点、难点和关系群众切身利益的问题，确定监督重点。要把带有普遍性、可以解决的突出问题作为突破口，增强预算监督的针对性和实效性。二是人大的预算监督工作要以推进完善公共财政体制为目的，必须适应推进建立健全公共财政体制的要求。

4．深入开展调查研究是做好人大预算监督工作的基础。调查研究的深入与否，提的问题、建议是否准确可行，直接决定着预算监督工作能否产生实效。调查研究的关键是要深入实际，注意听取各方面的意见。提出的建议要与有关部门进行充分的沟通，注重循序渐进，有步骤地推进问题的解决。

5．充分发挥各方面的作用是做好预算监督工作的有效途径。第一，充分发挥代表和委员的作用。在预算初审时邀请部分委员和代表参加，为人代会审批预算打好基础。第二，有关专委会和工作机构承担着预算监督的具体工作，要充分发挥好参谋助手的作用，为代表和委员充分履行预算监督职责提供帮助。第三，充分发挥专家的作用。专家拥有身份超脱、专业知识丰富等优势，对人大预算监督是有益的补充。

6．准确把握监督工作尺度，把加强监督和支持政府依法理财有机结合起来，是人大预算监督工作的一个重要原则。人大和政府职责不同，但目标一致。人大的预算监督，既是对政府的必要制约，同时也是对政府工作的支持和促进。首先要强调监督，其次在强调监督的同时要根据实际情况，给政府一定的“自由裁量权”以应对突发情况，再次要加强同政府有关部门的沟通与协调。

三、问题和差距

 1．法制建设不够完善。首先，我国预算监督法律法规的相关规定都过于原则，在实际操作中难以把握。其次，现行有关预算审批监督的法律的相关规定不统一，易产生冲突。

2．机构设置和专业力量比较薄弱。第一，预算监督专门机构的力量和专业人员不足，只能立足于保证法定的监督程序，很难深入审查。第二，常委会委员、代表监督职能弱化。多数委员、代表的预算监督专业知识较欠缺，缺少预算审查监督的经验；预决算审议时间不足，委员、代表很难进行充分的讨论和审议。第三，委员、代表监督知情权仍然难于全面落实。

3．监督的实效性仍需增强。第一，预算初审时间比较仓促，加之缺乏专业人员，审查的深度和广度都受到一定的限制。人代会审议时间短，大多数代表对预算看不懂、审不透，预算审批程序在一定程度上流于形式。第二，人大对预算执行的监督通常仅限于预算内资金，并且缺乏直接的问责追究手段，预算执行的实质性监督仍需增强。第三，决算报告审议需要进一步深化。地方人大常委会要结合政府批准后的审计工作报告来审批决算，可能会影响决算监督的效果。

四、几点建议

预算监督是市人大及其常委会的重要工作，常委会领导十分重视，特别是新一届常委会组成以后，常委会领导多次对预算监督工作作出重要指示。明确了 “一个目标”，“三个统一”的工作思路。对于如何进一步落实好常委会领导的要求，加强预算监督工作，我们有以下几点思考。

（一）提高对人大预算监督工作的认识

预算实质上反映了政府的施政方针，关系到国家、社会的发展和人民群众的根本利益。人大的预算监督，就是审查政府的施政方针是否正确、妥当、可行，对预算的批准就是从法律效力上对政府施政方针的赞同和承认。必须要充分认识人大预算监督的重要意义和作用。

（二）加强预算监督法制建设，完善地方预算监督法规

首先，修订好预算法是深化预算监督工作的重要前提。要解决当前存在的一些问题，扩大人大预算监督的赋权，协调预算法与相关法律法规的关系。其次，要结合实际情况，修订和完善我市的相关地方性法规。

（三）努力创新监督机制，增强监督实效

1．改进预算监督方式，拓展监督空间。第一，提前介入预算编制，把好预算编制初审关。进一步完善预算初审制度，拟出初审重点供代表参考，邀请部分代表参与起草初审报告。第二，拓宽渠道，把好预算执行监督关。建立常委会主任会议定期听取预算执行情况报告制度、预算执行重大事项专题调查制度等。第三，严格程序，把好预算调整审查关。预算调整必须提请本级人大常委会审查批准，人大常委会的审批要结合法律规定和实际情况来进行。第四，注重质量，把好决算审批关。一要审查决算是否真实，收支是否合法；二要保证审议意见贯彻执行到位。

2．探索改进人代会的审批表决方式。尝试推行预算草案的结构化审议与分项表决制度，即对某一项支出加以专门审议，审批预算的表决，既有整体表决，又有具体决议的单项表决，一揽子表决与重点表决相结合。使人大代表的意见得到充分表达，全面提升人大预算审议的规范化和科学化水平。

3．理顺监督体制，建立和完善财政预算监督制度。要严格按照法律规定，处理好决策、执行、监督三者关系，进一步完善财政预算监督制度。不仅要强调人大监督等政府外部监督体系的作用，也要考虑促进政府内部监控体系的完善，特别是要重视审计监督在健全预算制衡机制中的重要地位。

4．积极推动财政的公开、公正和透明。监督法对财政公开透明提出了具体要求，《中华人民共和国政府信息公开条例》对财政信息的公开透明也提出了明确要求。要根据监督法和政府信息公开条例的要求，积极推动财政公开透明。一要使人大代表看得懂、看得清预算。二要使群众看得到预算，了解公共财政的信息。

5．积极探索开展预算支出绩效监督，进一步推动政府完善财政支出绩效评价制度。一要树立关注社会公共利益、关注政府预算绩效的财政理念；二要进一步深化部门预算改革，细化预算编制，建立部门对预算支出承担责任的机制；三要在一些重点支出领域建立由基本公共服务的受益人评价财政支出绩效的机制；四要在时机成熟时，制定关于财政支出绩效监督的有关规定。

（四）加强预算监督机构建设，提高预算监督队伍的素质

1．加强自身建设。要强化培训，组织常委会组成人员、人大代表、机关工作人员认真学习经济理论，特别是财经知识，提高专业化水平。

2．继续完善预算监督顾问制度。一要把顾问工作纳入市人大及其常委会工作中。顾问参与对预决算的审查工作，可以就一些预算相关的重点问题进行调查研究。二要加强市人大常委会与预算监督顾问间的双向互动，实现双方的相互促进和提高。

（作者单位：北京市人大常委会财经办公室）