（一）

1979年7月，五届全国人大常委会第二次会议通过的地方组织法，规定县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，同时赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。1982年12月，五届全国人大常委会第五次会议修改地方组织法时，增加规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟定本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”根据这一规定，省会市和经国务院批准的较大的市只有地方性法规草案的拟定权，没有制定权。1986年12月，六届全国人大常委会第十八次会议审议地方组织法时，将这一规定修改为：“省会市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。”这实际上赋予了省会市和国务院批准的较大的市部分立法权。2000年3月，九届人大第三次会议通过的立法法，进一步强化了较大市的立法权， 规定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”至此，地方立法批准法律制度基本形成,地方法规批准工作进入法制化、规范化的轨道。迄今为止，在地方人大及其常委会通过的7000多件现行有效的地方性法规中，由较大市人大及其常委会拟定和制定的法规约占三分之一左右，成为中国特色社会主义法律体系中的重要组成部分。

改革开放以来，安徽省省较大市制定的地方性法规共有128件，其中现行有效的有76件，即合肥市有43件、淮南市有33件。在1986年12月地方组织法修改前，省人大常委会制定的地方性法规中有4件是较大市拟定的。这些法规的出台，对于保障和规范较大市的经济社会发展起到一定作用。

（二）

较大市的立法从无到有，从拟定到制定、批准、备案的发展过程，既反映了改革开放新形势下地方立法逐步发展的轨迹，也从一个侧面体现了我国地方立法逐步走向成熟。

较大市制定地方性法规要经过批准程序，因此，有的学者称较大市只有“半个立法权”，之所以这样规定，从制度设计上还是有多层考虑的。一是我国现行宪法只规定省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定地方性法规，没有规定较大的市可以制定地方性法规。在现代国家，按照法治原则的要求，通常只有宪法才有权确定哪个国家机关享有立法权。在宪法没有规定较大市有权制定地方性法规的前提下，地方组织法和立法法规定了较大市有权制定地方性法规，这已是一个有限的突破。在这种情况下，对较大市的立法权的规范必须严格掌握，设定一个批准程序是适当的。

二是我国是统一的单一制国家，维护法制统一是立法的一项重要原则。较大市在我国现代化发展的进程中处于十分重要的地位，赋予其一定的立法权是必要的，但对这种立法权的行使应当加以严格规范。确定几十个较大的市享有立法权， 主要是考虑较大市的城市管理需要，具有一定的特殊性，但如果不对它们的立法作出较为严格的制约，就有可能出现法制统一方面的问题。

当然，从长远看，随着较大市的立法进一步成熟，现行的较大市的立法批准和备案相结合的制度可能会改为单一的备案制度，即将批准程序改为备案程序，赋予较大的市的人大及其常委会完整的立法权。今后，立法体制和立法权的调整应以宪法修正案的形式修改为宜，再以基本法律修改作具体规定，这样从法理上更为顺当一些。

（三）

对较大市制定的地方性法规如何进行批准，实践中各地操作并不统一，如何掌握确实值得研究。立法法第六十三条对省、自治区人大常委会批准较大市地方性法规提出了要求：一是，省、自治区的人大常委会对报请批准的地方性法规，应当进行合法性审查，经审查认为同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内批准。二是，省、自治区人大常委会对报批的较大市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。

对于法律的上述原则规定，实践中如何把握还是值得研究的。关于不相抵触的认识，立法法虽然规定了不相抵触的要求，却没有规定不相抵触的内涵是什么，因而在对这个问题的掌握上有时还有不同认识。一种观点认为，不相抵触，就是制定较大市地方性法规应当以宪法、法律、行政法规和上位阶地方性法规对某一事项已有相关规定为前提为根据。凡超出宪法、法律、行政法规和上位阶地方性法规的内容范围的，就构成相抵触。另一种观点认为，不相抵触，就是较大市地方性法规不得作出与宪法、法律、行政法规和上位阶地方性法规已有的明文规定相冲突、相矛盾、不一致或者相反的规定；作出与它们的基本精神和原则相抵触的规定。这两种观点应当以后一种观点更为科学和适当，实践中把握也相对容易些。

关于对报批的较大市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区人民政府的规章相抵触的，如何处理。鉴于较大市制定的地方性法规是经省、自治区人大常委会批准的，其法律效力应当同省、自治区的地方性法规相同，因此，不宜要求较大市的地方性法规不得同省、自治区规章相抵触，但为了保证法制的统一，立法法规定批准机关在审查时应作出处理决定。如果两者均不与宪法、法律、行政法规和本省地方性法规相抵触的，这种处理可以有三种情况：一是如认为规章不适当，可以批准较大的市的法规。根据立法法规定，省、自治区人大常委会有权撤销省、自治区人民政府制定的不适当的规章，当然也有权批准与省、自治区规章相抵触的较大的市的法规。较大的市的法规经批准后，其法律效力即高于省、自治区规章，在较大的市范围内应当按照地方性法规执行。如果省、自治区人大常委会认为省、自治区规章因不适合在其他地区继续执行，在批准较大的市法规的同时，可以撤销省、自治区的规章或责成省、自治区政府作出修改。二是如认为较大的市的地方性法规不适当，但同上位法和本省地方性法规不相抵触，根据立法法规定应当在四个月内予以批准，但在审查时，可以提出修改意见，较大的市人大常委会同意修改后，予以批准。三是如果认为较大的市的法规与省、自治区的规章的规定均不适当，则可以分别按照前两种办法处理。

实践中还存在一种情形，即报批准的较大的市的法规与部门规章不一致问题。立法法明确规定：地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用的，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。因此，地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致的，处理起来程序是比较麻烦的，导致的结果有时也是比较严重的。为了减少出现矛盾和不一致，在批准较大的市的法规时应注意解决这方面的问题。考虑到部门规章是在全国范围内执行的，因此，一般情况下，较大的市的法规尽可能不作出与部门规章不一致的规定，以提高较大的市的法规的权威性和适应性。

（四）

安徽省对较大的市的法规报批准工作一直是十分重视的。1998年12月，省九届人大常委会主任会议通过了关于法规批准工作的意见，对报批准法规工作进行规范。2001年1月，省九届人大第四次会议通过的立法条例中，设专章对批准法规程序予以规范。2004年9月，省十届人大常委会主任会议根据立法工作实际，对法规批准工作的意见进行修订，进一步完善了法规批准工作。应当说，安徽省对法规批准工作是重视的，批准程序上是完善的，工作机制运转是顺当的，实施效果是比较好的。概括起来有这么几个特点：

一是在审查原则上严格按照立法法的规定。对报请批准的法规，省人大常委会坚持对其合法性进行审查，认为同宪法、法律、行政法规、本省的地方性法规和上级人大常委会决议、决定不抵触的，应当在四个月内予以批准。对于较大的市制定的法规的规定是否适当、立法技术是否完美、文字表述是否优美，不作硬性审查，可以提出一些参考意见和建议，是否修改由较大的市自己决定。

二是建立提前介入制度，了解较大的市的立法情况，为审查创造条件。要求较大的市编制年度立法计划应报省人大常委会列入年度计划。对较大的市立法项目提出建议，并作出指引性规定。较大的市起草、论证法规草案过程中，可以邀请省人大常委会法工委派员参与。要求较大的市对一审后的法规草案及时报省人大常委会法工委征求意见，法工委在收到法规草案文本后应当在规定时间提出意见。

三是规范法规审查修改程序，充分尊重较大的市的立法权行使。报批准法规如果存在合法性或适当性问题，是否要修改？如何修改？这是实践中需要解决的问题。立法法未就批准机关能否修改的问题作出明确具体的规定。各地在认识上、修改形式上也不统一。有的地方规定，对报批准的地方性法规进行审查时，发现其同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触的，可以不予批准，也可以修改后予以批准。这种批准模式在法理上是值得研究的。法律明确规定较大的市有法规制定权，从立法权力体系来说，较大的市是制定权，批准机关是批准权，批准机关只能作出批准或不批准的决定，如有意见可告知制定机关自行修改，而不应当在批准过程中予以修改，批准权是一种立法控制、立法监督权。批准机关应当充分尊重报请机关的制定权，不能像对政府提交的法规草案一样进行修改，否则，就是对报请机关法规制定权的侵犯。因此，安徽省人大常委会在对报请批准法规的具体工作中，严格依照立法法等法律的规定精神，设定审查修改程序，规定：法工委对报请批准法规提出的审查意见，提请省人大常委会主任会议讨论同意后，应当及时向较大的市人大常委会反馈；对经省人大常委会主任会议讨论同意的法规审查意见，建议较大的市人大常委会及时召开主任会议予以研究，书面提出对法规的修改意见，并及时送省人大常委会。

安徽省规定的报批准法规审查修改程序，通过多年的立法实践证明，是符合法律规定精神的，也是行之有效，便于操作的，受到合肥、淮南两市人大常委会的赞同和支持。

四是对报批准法规与规章不一致的作如何处理出规定。省人大常委会对报请批准的法规审查时，发现其同省人民政府规章相抵触的，可以先交省人大法制委员会研究，提出意见，再由常委会作出处理决定。尽管在制度上作了这样的设计，但实践中还是比较注意避免出现这种情况。一般在较大的市法规一审后，征求省人大常委会法工委意见时，法工委注意把握这方面的问题，及时提出意见和建议，使法规与规章较好地衔接，从工作层面上使问题得到有效解决。（作者系安徽省人大常委会法制工作委员会办公室主任）