从1954年算起历经25年、三次“流产”的地方人大设立常设机构问题，终于在1979年一锤定音。

1978年12月召开的党的十一届三中全会，总结了历史经验特别是“文化大革命”的沉痛教训，在作出全党全国工作重点转移到经济建设的同时，强调健全社会主义民主，加强社会主义法制，使我国人民代表大会制度建设进入了一个崭新的发展阶段。适应民主政治发展要求的关于设立地方人大常委会的问题再次被提了出来。

1979年2月，由刚刚复出的彭真同志担任主任的全国人大常委会法制委员会首先抓地方组织法、选举法等几个关于国家机构方面的法律的修订工作。在修订地方组织法中碰到了两大问题：除了地方人大是否设立常委会这个老问题以外，还有一个是“文革”中设立的地方各级“革命委员会”怎样处理，是恢复原来的“人民委员会”名称，还是一律叫“人民政府”？1979年2月，全国人大常委会法制委员会法律室书面征求各地对地方各级人大和地方各级革委会组织法修订二稿的意见，同时深入各地调研。许多地方对上述两个问题提出了明确的意见和建议：一是强烈要求改掉名声不佳的“革命委员会”名称，恢复“人民委员会”或者叫“人民政府”。二是普遍赞成省一级人民代表大会设立常委会，有的还建议县一级也应一并考虑设立常委会。理由是：1.设立常委会可以在本级人大闭会期间行使权力机关的职权，避免由行政机关越俎代庖；2.可以同本级人大代表保持经常联系，发挥代表应有的作用；3.可以监督本级政府的工作；4.也有利于组织精干的政府机关，加强地方政府的工作。

1979年5月3日，彭真同志和一些同志谈话时指出两点：一是规定革命委员会是人大的常设机关，又规定它是政府，这是自相矛盾，从法制、法理上很难解释。革委会是“文革”的产物，与法制不能并存。改革委会为人民委员会是顺理成章的。二是县级以上各级人大设立常委会，从法理上讲是要使政府一切工作人员受到人民监督。在人民代表大会闭会期间，常委会可以监督本级政府、法院、检察院的工作。人民群众有什么意见可以向地方人大常委会提出。法院副院长、审判员，检察院副检察长、检察员可以由地方人大常委会任免。它还可以随时补选和撤换代表。这样符合中央扩大民主，法院、检察院保持独立性的精神。

1979年7月1日，五届全国人大二次会议胜利地完成了各项任务之后，在人民大会堂闭幕。图为大会会场  摄影/崔宝林

1979年5月17日，彭真同志就取消革命委员会和地方人大设立常委会两个问题向党中央写了请示报告,提出三个解决问题的方案:

第一，用立法手续把革命委员会体制固定起来。这样做,不赞成的人可能很多。

第二，取消革命委员会,恢复人民委员会。这样做，在名义上虽然取消了革命委员会，但对扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。

第三，县级以上地方人民代表大会设常务委员会，并恢复人民委员会，包括恢复省长、市长、县长等名称，以利于扩大人民民主，健全社会主义法制。这个方案可能比较好些。

此报告送中共中央秘书长胡耀邦同志，请他转党中央主席、副主席。邓小平副主席很快作了批示：“我赞成第三方案，相应的这次人大只修改宪法这一条，其他不动。”中共中央政治局常委讨论同意后，胡耀邦即将批件请彭真、程子华同志阅，并批示“组织法和选举法请按邓副主席批示原则修改”。

按照中央精神，全国人大常委会法制委员会起草了地方组织法等法律的修订草案，提交1979年6月举行的五届全国人大常委会第八次会议审议。常委会组成人员赞同县级以上地方人大设立常委会，但有一些委员不同意将革命委员会改为人民委员会，应改为人民政府。会议最后通过第五届全国人大常委会关于在县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，取消地方各级革命委员会，设立地方各级人民政府等议案，提请五届全国人大二次会议审议。正如本文开头所述，从1954年算起历经25年、三次“流产”的地方人大设立常设机构问题，终于一锤定音。

地方人大及其常委会积极依法行使各项职权，从政治上和组织上更好地保证人民掌握国家权力，无疑对于增进整个人大工作的活力，进一步完善人民代表大会制度，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，起到了重要作用。

此后，按照新的地方组织法的规定，从1979年8月至1980年，全国各省级人大常委会先后建立；1980年，各市级人大常委会先后建立；1980年下半年到1981年年底，共2700多个县级人大常委会先后建立。地方各级人大常委会设立的重大意义本文不拟展开论述，仅简要举出两点：

第一，它体现了政治体制改革的分权原则，有利于发挥中央和地方两个积极性。把中央过分集中的权力分一部分给地方，特别是赋予省一级、较大的市一级人大及其常委会部分立法权，30年来制定上万件地方性法规，对保障地方的改革、发展、稳定、和谐发挥了重要作用。

第二，它体现了从制度上解决问题的精神，进一步完善了人民代表大会制度。邓小平同志总结历史的经验，强调必须从制度上解决问题，即解决民主制度化、法律化的问题。设立地方人大常委会冲破了“议行合一”的传统束缚，消除了实际弊端，增强了国家权力机关对国家行政、审判、检察机关的监督，健全了权力运行制约机制。多年来地方人大常委会在实践中创造出许多监督形式，取得了显著成效。全国人大和地方人大虽不是领导和被领导关系，但却是一个系统。

地方国家权力机关的体制得到健全，地方人大及其常委会积极依法行使各项职权，从政治上和组织上更好地保证人民掌握国家权力，无疑对于增进整个人大工作的活力，进一步完善人民代表大会制度，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，起到了重要作用。 (作者为中国宪法学研究会顾问)