【检察日报编者按】30年前，也就是1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了《关于修正中华人民共和国宪法若干规定的决议》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，法律规定：县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。当年，全国有22个省、自治区、直辖市召开人代会，选举产生了本级人大常委会。

　　地方人大运转了30年，这其中都演绎着怎样的精彩？本报从今天起独家推出“地方人大常委会30年”系列报道：第一个省级人大常委会诞生的前后，地方人大常委会的第一次立法听证、第一次地方立法，以及地方人大常委会早期开展的执法检查的故事……同读者一起感受30年来中国民主法治的脉动。　　　　

 

全国人大常委会原副委员长　热地晓蔡摄

　　1979年8月14日，西藏自治区人大常委会成立。这是我国设立的首个省级人大常委会。常委会机构如何设置?如何运转?6月27日，在人民大会堂西藏厅，十届全国人大常委会副委员长热地向记者讲述了那段鲜为人知的故事。

　　A 成立之初：摸着石头过河

　　热地生于1938年，西藏比如人，当过农奴，亲身经历了西藏的巨变。今年71岁了，声音洪亮，回忆起那段历史，他感慨万千———

　　1965年9月1日，西藏自治区一届人大一次会议在拉萨召开，成立了西藏自治区。正当西藏各族人民在党中央的领导下，当家作主、行使民族区域自治权利的时候，却遇上了“文化大革命”。西藏同全国其他地方一样，人民代表大会制度遭到了严重破坏。在当时的历史背景下，不可能按照法定程序召开人民代表大会。

　　1978年12月，十一届三中全会后，发展社会主义民主，健全社会主义法制提上议事日程。1979年8月14日，自治区三届人大二次会议根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于县级以上人民代表大会设立常委会的规定，为了坚持和完善人民代表大会制度，健全地方政权组织，选举产生了自治区人大常委会主任、副主任、委员等常委会组成人员。

　　热地告诉记者，当时常委会组成人员共45人，其中藏族27人，占60%。常委会主任、副主任共12人，其中藏族8人，占67%。“首任主任是阿沛·阿旺晋美，我是第一副主任，陈竞波、苗丕一、王静之、胡宗林、王运祥、德格·格桑旺堆、次仁拉姆、崔科·顿珠才仁、朗顿·贡噶旺秋、生钦·洛桑坚赞为副主任”。

　　他坦言，常委会刚设立的时候，怎么开展工作，没有现成的经验，当时确实是摸着石头过河，在实践中逐步探索、摸索经验。

　　“我记得，1979年8月24日，常委会第一次主任会议是阿沛·阿旺晋美主任主持的，他说自治区人大常委会机构人员，要少而精，要灶小火力旺。会上他还宣布，他经常在北京，不在西藏，委托我全权负责常委会的日常工作。后来自治区党委决定由我来担任西藏自治区人大常委会党组书记。这次主任会上，决定设立常委会办公厅办公室、秘书处，当时的人员编制只有十几个;决定通常情况下每周一召开一次主任会议，开始建立了主任会议制度。”

　　热地笑着说，当时对设立自治区人大常委会，还有些不同看法。有人说成立这个机构干什么?有人说增加机构和人员编制，没什么作用。后来，在实践中，人们逐渐认识到，设立地方人大常委会确实有着非常重要的、不可替代的作用。比如，常委会设立之前，人大没有专门的常设机构，立法、监督、决定重大事项和人事任免等权力得不到及时的行使。设立常委会后，宪法和法律赋予的各项职责开始运转，从组织上、制度上保证了各级国家权力得以经常性的、充分的行使。西藏自治区人大常委会的设立，对于推动西藏民主法制建设，对于维护祖国统一、反对分裂、增进民族团结，发挥了极为重要的作用。

　　“常委会的主任是由藏族公民担任么?”热地回答记者说:“是的。历届都是如此。历届常委会组成人员中，藏族和其他少数民族比例都在60%以上。2007年通过直接和间接选举产生的3.4万多名四级人大代表中，藏族和其他少数民族占94%以上。”

　　B 254件法规：西藏稳定的“守护神”

　　公路运输对西藏有着非常重要的作用。西藏80%至90%的物资和进出藏人员，全部都是靠公路运输。当时群众中流传着这样的顺口溜:“西藏的形势好不好，就看公路上的车多不多。”所以，为了加强公路路产保护，确保道路运输安全畅通，西藏自治区人大常委会审议通过的第一部地方性法规是《西藏自治区公路路产保护奖惩办法》。

　　“维护路产安全，保证物资供应只是一个方面，西藏地处反分裂斗争的前沿阵地，在西藏的反分裂斗争和维护社会稳定中，西藏自治区人大及其常委会先后制定的一系列地方性法规和重要决定决议，发挥了重要作用。”热地如数家珍，比如针对1987年9月27日拉萨开始出现的大规模骚乱闹事，自治区人大常委会于1988年1月23日作出了《关于维护祖国统一、加强民族团结、反对分裂活动的决定》;针对1987年至1989年拉萨不断出现最后演变为打、砸、抢、烧、杀的骚乱闹事的示威游行，1990年5月15日通过了《西藏自治区实施<中华人民共和国集会游行示威法>办法》;去年拉萨“3·14”事件之后，西藏自治区人大常委会于2008年3月29日作出了《关于强烈谴责达赖集团策划煽动极少数分裂主义分子打砸抢烧的罪恶行径，坚决维护祖国统一、反对分裂破坏活动，促进社会和谐稳定的决议》……

　　热地还特别提醒说，为了教育后代、不忘过去，今年1月19日，西藏自治区九届人大二次会议表决通过了《关于设立西藏百万农奴解放纪念日的决定》，将每年的3月28日设为西藏百万农奴解放纪念日。此外，自治区人大还于1987年7月9日通过了《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的若干规定(试行)》，并于2002年5月18日作了修改。

　　“‘赔命金’你知道么，我不讲你肯定不清楚。”热地说，“赔命金”是旧西藏政教合一的封建农奴制法律的内容，1959年旧西藏的法律法规已被彻底废除。但在一段时间，西藏少数偏远地方相继出现了“帕措”等封建宗族势力和少数僧尼操纵、参与“赔命金”的违法犯罪活动。具体地说，就是由于某种原因，打死人的犯罪分子被法院判了刑。但一些人无视法院判决，被害方向对方索要“赔命金”，无限制地勒索钱、财、物和牲畜等。为了严厉打击这种违法犯罪活动，自治区人大常委会于2002年7月26日作出了《关于严厉打击“赔命金”违法犯罪活动的决定》。

　　据统计，30年间，西藏自治区人大及其常委会共制定和批准地方性法规254件，成为维护西藏和平稳定繁荣的“保护神”。

　　C 变通立法：结合当地实际

　　“西藏是民族区域自治地区，对不适合地方实际情况的法律法规可以变通执行，能否举一两个这样的例子?”记者问。

　　热地解释说，《中华人民共和国民族区域自治法》第二十条规定:“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行……”比如，按照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定，各级人民代表都要通过差额选举产生，但西藏实行的是等额选举。为什么这样做呢?西藏的反分裂斗争形势十分尖锐复杂，过去一个时期，在乡级人大代表选举中，有些乡村却把反对共产党、反对社会主义的人选出来了，甚至把达赖也选出来了，“出现这些情况后，我们变通执行选举法，实行等额选举”。

　　在婚姻制度方面，西藏也有自己的特色。据热地介绍，1981年西藏自治区人大制定了符合西藏实际情况的《西藏自治区实行<中华人民共和国婚姻法>的变通条例》，将婚姻法规定的男女法定婚龄分别降低两岁，并规定对执行变通规定之前历史上形成的一妻多夫和一夫多妻婚姻关系，凡不主动提出解除婚姻关系者，准予维持，但是今后必须严格按照婚姻法的有关规定执行。

　　“还有收养关系。2002年，西藏自治区人大结合西藏少数民族婚姻家庭关系的特殊情况和收养能力，通过了西藏自治区实施《中华人民共和国收养法》的变通规定。对关于只收养一名子女的限制问题、关于年均收入未达到城镇居民最低生活保障线不得收养的问题、关于办理收养登记所需要的相关证明等作了适当的变通规定。”热地补充说，这种变通执行，体现了西藏自治区依法行使民族区域自治权，充分保障了西藏人民的根本利益。

　　D 人大监督：有声有色

　　“125”、“370”，热地用这两个数字，向记者介绍了30年来，西藏自治区人大常委会不断加强人大监督之历史脉络。

　　这两个数字，指的是常委会先后对公路法、道路运输管理条例、义务教育法及实施办法、科学技术进步法及实施办法、食品卫生法及实施办法等125部法律法规的执行情况进行了执法检查，共听取和审议“一府两院”工作报告和专题汇报370多次，加强了对“三农”工作的专项评议。

　　近期，自治区人大常委会还根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，制定了实施办法，在监督工作的重点、内容、形式和程序方面作了进一步的加强和规范。

　　热地还特别提到了环保问题。有一个时期，人们的环保意识淡薄，采挖沙金、乱砍滥伐森林，严重破坏了牧区的草场，严重污染了水资源，群众对此反映十分强烈。在自治区人大常委会的监督和督促下，自治区政府采取有力措施全面禁止了采挖沙金，有效遏制了乱砍滥伐行为。“人大常委会的督促检查，有效地促进了西藏环境保护和生态建设工作。”热地说。

　　“30年来，西藏自治区人大常委会设立以来，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持人大工作正确的政治方向，在西藏自治区党委的领导下，紧紧围绕改革发展稳定大局，代表西藏各族人民充分行使宪法和民族区域自治法赋予的当家作主权利，以主人翁姿态参与管理国家和地方事务，为维护祖国统一、反对分裂、增进民族团结，为推动西藏经济社会跨越式发展和长治久安发挥了不可替代的作用。”热地的总结掷地有声。

　　新闻背景

　　为什么地方人大常委会1979年才开始设立

　　1949年10月，新中国成立时，由于军事行动还没有完全结束，土地改革还没有彻底实现，普选的条件还不具备，没有立即普选产生人民代表大会。

　　1954年，宪法草案交由全民讨论时，有人提出，地方各级人民代表大会也应该和全国人大一样设立常委会。这个意见没有被采纳。因为当时地方各级人民代表大会没有立法权，工作任务没有全国人民代表大会那么繁重，越是下级人民代表大会，地区越小，越容易召开会议，地方人民代表大会闭会期间的职能，由人民委员会行使。所以不需要在人民委员会以外另设常务机关。

　　人民委员会既是各级人民代表大会闭会后的常设执行机关，又是政府，带来一个问题，即没有一个对政府工作进行经常监督的机关。于是，1957年上半年，时任全国人大常委会副委员长、秘书长的彭真同志提出设立地方人大常委会，但后来由于反右斗争扩大化，这个动议被搁置了。

　　到了1965年，全国人大常委会根据实际需要，提出设立地方人大常委会，各方面对此也取得共识。遗憾的是，不久文革开始，这个提议被搁置。

　　13年过去了，文革给人们带来的惨痛教训刻骨铭心。从1966年8月到1974年12月，全国人大及其常委会没有开过会，地方人大由革命委员会代替。痛定思痛，1978年，党的十一届三中全会提出了加强社会主义民主法制建设这一重大历史任务。

　　1979年2月，全国人大常委会成立了法制委员会，承担起了繁重的立法任务。彭真担任主任，并提出当前的工作就是加紧制定7部法律:刑法、刑事诉讼法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、法院组织法、检察院组织法、中外合资经营企业法。

　　在修改地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法时，“设立地方人大常委会”的呼声十分强烈。1979年5月17日，彭真专门给中央写了报告，提出关于设立地方人大常委会有三个方案:一是用立法手续把革命委员会体制固定下来;二是取消革命委员会，恢复人民委员会;三是县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，并恢复人民委员会作为行政机关。

　　中央领导同志审阅了这个报告，邓小平批示:“我赞成第三个方案。”“县级以上地方设立常委会，是一个重大改革。”

　　1979年7月1日，五届全国人大二次会议表决通过了《关于修正中华人民共和国宪法若干规定的决议》和7部法律。《决议》、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定，县级以上地方各级人大设立常委会，赋予省级人大及其常委会制定地方法规的权力。当年，全国有22个省、自治区、直辖市召开人代会，选举产生了本级人大常委会。

　　30年的实践证明，地方人大设立常委会，对推进政治体制改革，加强社会主义民主法制建设，推进依法治国，具有十分重大而深远的历史意义。截至十一届全国人大常委会第九次会议，我国现行有效法律共225件，现行有效行政法规600多件，现行有效的地方性法规近8000件。初步统计，90%以上的地方性法规是由地方人大常委会制定的。

　　(文字整理:本报记者庄永廉　资料来源:《彭真文选》、《人民代表大会制度建设四十年》、全国人大常委会法工委原主任顾昂然所著《回望》、《法治中国30年》、新华社消息等)