近些年来，各地人大采取各种形式和途径，积极改进地方立法工作，努力提高地方立法质量。对地方性法规进行立法评估，就是地方人大作出的一种新探索。所谓立法评估，就是在地方性法规实施一段时间后，采用多种方式对法规的实施效果、总体质量等方面进行综合分析评估，为进一步修改完善法规和改进相关工作提供依据和参考。据不完全了解，迄今为止，北京、上海、浙江、福建、江西、山东、湖北、海南、重庆、四川、云南、甘肃、宁夏等10余个省级人大常委会，以及太原、杭州、宁波、青岛、广州、珠海、武汉、长沙等10余个有立法权的市级人大常委会已经或者正在对地方性法规进行立法评估，引起很大的社会反响。

一、基本做法

1、立法评估的名称。地方人大对地方性法规进行立法评估，采用的名称不尽一致。从现在掌握的资料看，有5个以上的省、市称为“立法后评估”，有3个以上的省（自治区）、市称为“立法效果评估”，采用的其他名称还有“地方性法规质量评估”、“立法调研评估”、“立法后评价”、“立法跟踪评估”等，有的地方还形象地把这项工作称为“立法回头看”或者“立法工作回头看”。

2、立法评估的类型。地方人大的立法评估主要分为两种类型：第一种是个案评估，就是选取一部地方性法规进行比较全面系统的分析和评估。目前绝大部分地方人大开展的立法评估属于这一种。第二种是整体评估或者“一揽子评估”，是对现行有效的全部或其中若干件地方性法规一并进行评估。现在这种评估为数还较少，只有宁夏、青岛、太原、武汉等地方人大已经或正在开展整体评估。其中，有一、两个地方人大曾经对单项法规进行过一次个案评估，取得实践经验后才开始对若干件法规进行整体评估。

3、立法评估对象的选择。各地人大选择的立法评估对象绝大多数是当地自行创制的地方性法规，只有极少数地方人大对实施国家法律的办法，比如北京市人大常委会对《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》进行了评估。地方人大没有对上位法在本地区实施效果进行过评估。　　

地方人大立法评估涉及的范围相当广泛，经济、教育、科技、文化、卫生、环境与资源保护、城市建设与管理等方面的地方性法规都在评估之列。从评估实践看，选择对本地历史文化遗产保护类条例进行评估的比较多，如上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例、长沙市历史文化名城保护条例、四川省阆中古城保护条例、海南省红树林保护规定、甘肃省麦积山国家级自然保护区管理条例等。还有一些地方人大选择关系人民群众切身利益的经济、公共管理等方面的法规进行评估，如云南省供用电条例、浙江省殡葬管理条例、广州市生猪屠宰条例、海南机动车辆燃油附加费征管条例、武汉市城市节约用水条例、宁夏回族自治区交通运输管理条例、杭州市中小学校学生伤害事故处理条例、福建省青年志愿服务条例等。这些接受评估的地方性法规实施时间一般在2—3年，短的只实施一年，长的已实施10年。

目前各地人大选择评估对象时主要从本地立法实际出发，还没有形成统一、规范的选择标准。有的地方人大在进行立法评估时阐述了选择评估对象的依据，比较有代表性的是福建和上海。福建省人大常委会本着先易后难、由简入繁的原则，从单项法规着手进行，选择调整社会关系相对简单、条文比较精炼的法规，最终确定了青年志愿服务条例这部信息收集整理和分析比较方便，内容贴近百姓生活的地方性法规进行立法效果评估。而上海市人大常委会选择对上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例进行评估时，提出的理由是：第一，条例是上海地方创制的；第二，实施后起到了很好的作用，但随着形势发展遇到了不少新问题；第三，人大代表和一些群众提出许多修改完善该条例的议案和建议，通过评估可以为修改该条例作准备。

4、立法评估的主体和实施部门。地方人大开展立法评估的主体都是地方人大常委会，只是在具体组织实施的部门方面有一些差别。地方人大有的同志将其概括为以下几种操作模式：第一种是以人大常委会的名义组织评估，通常由常委会任命一个专门的评估工作小组。第二种是以人大专门委员会的名义组织评估。第三种是以常委会工作机构的名义组织评估。第四种是委托评估，由人大常委会、专门委员会或者工作机构委托制定和实施法规机关之外的“第三方”专门机构开展评估。第五种是混合式的评估，一般由人大法制委员会牵头，组织人大有关专门委员会、政府有关部门共同参与，有的地方还邀请本级人大代表参与。

5、立法评估的重点和标准。对于立法评估的重点，各地人大有不同的概括，从两个方面到五个方面不等。比如上海市人大常委会的评估重点有两方面:一是法规实施的绩效;二是法规中各项制度设计和程序规定是否需要进一步完善。武汉市人大常委会的评估主要从五个方面进行：一是法规内容是否与现行法律、行政法规相抵触；二是法规中各项制度和程序是否合理、可行；三是立法技术是否规范；四是是否与本市经济社会发展及武汉城市圈“两型社会”建设相适应；五是法规执行中存在的主要问题及原因。云南省人大常委会则把评估重点明确为四个方面：一是法规实施后取得的成效；二是法规实施中存在的问题及改进的建议；三是法规实施中是否发现与上位法有抵触的地方；四是法规的有关规定是否符合实际、是否具有针对性和可操作性。

一些地方人大为开展立法评估工作专门制定了评估标准。如四川省人大常委会制定了《四川省阆中古城保护条例》立法效果评估实施方案，通过法理指标、技术指标、实践指标等3项指标对其进行量化。福建省人大常委会认为对法规的评估很难采用技术评估工作中常用的一些可量化的、直观的数据标准，只能从价值判断入手，综合考量，因此制定了合法性标准、实用性标准和规范性标准，将三者结合起来进行评估。武汉市人大常委会的委托评估，在评估方案中则确立了合法性、合理性、可行性、技术性、特色创新性五个评估标准。

从各地实践来看，不管评估的重点概括为两方面、三个方面或五个方面，还是专门制定几个标准和几项指标，其实质内容大体上是一致的，也就是合法性、合理性、可行性和规范（技术）性，差别并不大。

6、立法评估的步骤和方法。各地人大开展立法评估工作的步骤繁简不一，少的只有两个步骤，多的有五、六个步骤。但大体上可以归纳为三个阶段，也就是评估信息的收集整理阶段，评估分析阶段，形成评估报告（结果，结论）阶段。

各地人大在立法评估中比较普遍采用的方法有问卷调查、座谈会、实地调研等，有些地方在当地人大网上开设立法评估专栏。少数地方人大采用了委托评估方法。

问卷调查 在立法评估信息收集整理阶段运用最普遍的方法之一是问卷调查。有的地方人大发放专门设计的调查问卷，也有的地方人大利用报纸和网络进行问卷调查，征求相关部门和社会公众对法规实施情况的意见和建议，效果很好。比如，福建省人大常委会法工委和团省委向全省9个设区市、80个县发放各种调查问卷8800份，分别对青年志愿者、青年志愿者组织以及普通群众开展问卷调查，广泛收集对青年志愿服务条例的意见和建议。上海市人大常委会在评估中对有直接利害关系的社会公众和一般社会公众进行问卷调查和个别访谈。问卷的设计委托同济大学国家历史文化名城研究中心承担，问卷的发放和收集整理委托市统计局城市社会经济调查队承担。上海城市社会经济调查队还抽样调查了883位市民，收集了普通市民的意见。

专题调研和座谈会 各地人大在评估工作的各个阶段中都十分重视采用专题调研和座谈会等方式。比如湖北省人大常委会立法评估工作开始后立刻组成工作组，围绕立法评估中反映出来的重点、难点问题，赴本省两个市展开专题调研，认真听取人大代表、专家以及相关方面的意见，积极研究问题的成因。云南省人大常委会对供用电条例进行立法评估时，组织调研组先后到几个州市召开座谈会，听取当地人大常委会、经贸委、林业局和供电部门的意见。

网上专栏 一些地方人大开辟网上评估专栏，在立法评估的整个过程中充分利用网络方便快捷的优势。比如，青岛市人大常委会的立法评估先是在青岛人大信息网上开设专门栏目，市民可上网查询本市的地方性法规，并可在网上直接反馈对法规或者立法工作的意见、建议。也可发电子邮件给人大法制工作室。武汉市人大常委会在武汉人大网上开设专栏，建立完整的法规数据库和专门页面，方便公众查询和提出评估建议。

委托评估 少数地方人大正在探索委托制定和实施法规机关之外的“第三方”专门机构对地方性法规进行立法评估的方式。比如，2008年下半年，武汉市人大常委会经过与多个高等院校的沟通、磋商和反复比较，最终选择中南财经政法大学承担对现行有效的79件法规委托评估的工作，由该校法学、经济学、管理学、统计学、社会学等专业近百名研究人员组成的评估团队进行评估。为了使评估更加全面，市人大常委会将委托专门机构评估与执法部门自查、公开征求社会意见相结合。

7、立法评估持续时间。由于地方性法规的繁简程度和评估的具体步骤有一些差异，对单项法规进行评估的时间大约为几个月至一年。如海南省人大常委会用2个月时间对海南省红树林保护规定进行立法评估，上海市人大常委会对上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例进行立法评估的时间约为6个月。

对现行有效的全部或部分地方性法规进行一揽子整体评估的时间，各地差异也相当大，从几个月至两年不等。如宁夏回族自治区人大常委会历时8个月，在全区首次对本届人大常委会制定的地方性法规进行全面评估，并重点评估了自治区交通运输管理条例。武汉市人大常委会对现行有效的79件地方性法规进行的全面立法评估，预计将持续一年半至两年完成，其中委托中南财经政法大学进行评估的时间为一年。

8、立法评估报告的运用。各地人大在立法评估结束后一般会形成评估报告。由于操作层面的差异，评估报告的运用情况各不相同，大致有以下几种情况：一是有的地方人大的评估报告向常委会提出，在常委会会议上审议通过。二是有的地方人大专门委员会提出评估报告，可以作为向常委会提出法规案的依据。三是有的地方人大常委会工作机构将评估的结果向专门委员会或常委会作报告，也有的不作评估报告，仅仅作为有关机构的工作参考。四是有的地方人大采取委托评估方式，受委托的专门机构以自己名义提出评估报告，交给委托方地方人大常委会处理，地方人大常委会可以把评估报告印发常委会组成人员，也可以交由有关办事机构研究提出处理意见。

二、存在问题和改进建议

地方人大开展的立法评估工作取得了积极的成效，有利于提高立法的科学化、民主化水平。一是深入了解法规实施的绩效和存在问题，分析法规中各项制度设计的合法性、合理性、规范性和可行性，对法规作出全面、客观、系统的评价，为法规的立、改、废提供充分依据，促使地方人大有针对性地改进和完善地方立法工作，提高立法质量，更加有效地发挥地方性法规的功能和作用。二是通过多种方式吸收社会公众参与对法规的评估工作，引起社会各界对立法质量的普遍关注，加大了法规的宣传力度，为公民参与立法开辟了新的渠道。三是督促法规实施机关及时研究解决法规实施过程中存在的问题，切实有效地改进“一府两院”的工作。

在地方人大立法评估的工作实践中也存在一些问题，概括起来主要有：

一是立法评估工作还缺乏行之有效的规范和制度。目前地方人大的立法评估还处在探索阶段，开展得比较少，已开展过这项工作的省、市人大，大部分只进行过一次评估，只有少数地方进行过两次以上的立法评估。在评估对象的选择上也比较随意，对于立法评估的选题还没有明确的标准，在一定程度上存在着盲目性和跟风现象。立法评估的具体实施存在着一定难度。

二是评估信息较为缺乏。各地人大目前尚未建立长期有效的立法评估信息收集渠道，只是在对一部或几部地方性法规进行评估前临时收集整理信息，存在立法信息保留不完整、评估资料不充足、不全面等问题，不可避免地会影响立法评估的质量。

三是评估方法还不够全面、科学。主要表现在，其一，委托评估或称“第三方”评估的方法运用得相当少。其二，定性评估的方法运用得较为普遍，但只有极少数地方人大在评估中引入了成本效益分析等定量评估方法，在评估过程中也遭遇到难题，一些间接的、隐性的成本支出往往难以计算，很多效益指标难以量化。

四是评估结果还没有得到充分运用。目前各地人大一般是把评估结果作为将来修改法规、要求政府改进工作时的重要参考，并没有作出硬性规定。有些地方人大的评估仅仅停留在评估调研的程度，似乎只是为了评估而评估，评估报告没有形成明确清晰的评估意见，发挥的实际作用不大。

为了进一步改进和完善地方人大的立法评估工作，在此提出以下几点建议：

第一，提出开展立法评估的指导性意见。认真研究地方人大立法评估工作的实践，将地方人大评估工作中一些比较成熟的做法以制度化的形式固定下来，增强立法评估的计划性，制定立法评估的程序、标准、方法，在实践中不断加以完善，使地方人大立法评估工作逐步走向常态化、规范化、制度化。

第二，规范地方人大立法评估的名称。在一些欧美国家，立法评估一般区分为立法前评估和立法后评估两个阶段，而我们一般把立法前的评估称为立法调研或者立法前期论证。因此，地方人大对地方性法规实施后的效果、质量等进行的评估，不必在名称上特意强调“立法后评估”或者“效果”、“质量”、“调研”评估等，可以统一称为“立法评估”，这样就不会发生概念上的混淆，也不会因名称概括不准确而引发歧义。

第三，建立长期有效的立法评估信息库。充分利用网络的优势，从立法前期就开始建立地方性法规的基本信息收集系统，如公民立法项目建议、代表议案、立法调研、常委会会议审议情况等各种数据资料，法规颁布实施后继续收集补充各种信息资料，如执法检查、听取有关方面的专项工作报告、代表视察和专题调研发现的问题，并建立网上征求意见箱，长期征集人民群众对法规实施效果的意见建议，不断充实和更新相关信息，为立法评估工作积累资料。这样，开展立法评估时就可以运用比较的方法，把立法时了解到的数据和法规实施的情况相比，使得出的评估结论更有说服力，也更加凸显立法评估的价值。立法评估工作结束后又可以把评估全过程的信息保存起来，为其他法规的评估提供参考。

第四，采用多种形式的评估方法。其一，在立法评估中应当更多地采用委托评估或称“第三方”评估的方式。对专业性较强的地方性法规或者现行有效的全部或部分地方性法规进行评估，技术上要求高，工作量比较大，地方人大的人手也不足，委托专门机构尤其是高校和科研院所进行评估是一种很好的途径，更能体现评估的专业性、客观性和便捷性。其二，要继续积极探索采用定性分析和定量分析相结合的方法。虽然立法评估在地方人大还刚刚起步，但各级政府系统的政策评估以及国外的立法评估已经有了一些成熟和科学的方法，比如定性分析方法中的前后对比法、有无对比法和逻辑框架法，定量分析方法中的成功度法等，值得我们在立法评估时借鉴参考，使立法评估更加科学有效。

第五，注重评估结果的实际运用。一是充分发挥评估结果对改进相关工作的作用。根据评估结果提出的各项对策、建议，地方人大常委会要积极督促法规实施机关及时制定相关政策、采取有力措施，切实改进工作。二是逐步增强评估结果对完善立法的作用。可以参照立法听证会的一些成熟做法，将评估报告印发地方人大常委会组成人员，使评估报告与立法听证报告一样成为地方人大修改法规的依据之一，赋予立法评估结果报告一定的法律效力。

第六，实现立法评估与执法检查的有机结合。目前，地方人大的立法评估工作开展的次数还不多，而地方人大的执法检查已经成为一种经常性的工作，每年都要组织几次。从一些地方人大的实践来看，通过对某一地方性法规的执法检查，客观了解法规的实施情况，可以为下一步选择立法评估项目、开展立法评估工作奠定基础；同样，对某一法规进行立法评估时形成的立法评估报告，不仅对于修改法规、而且对执法检查工作也具有重要参考价值。虽然从概念上看，立法评估和执法检查各有侧重，但从实际工作看，二者有密切关系，工作内容互有交叉。通过执法检查可以发现法规实施的一些问题和对法规修改的建议，通过立法评估也可以为执法检查工作提供参考，因此，实现立法评估与执法检查的有机结合，是改进和完善地方人大立法评估工作的一个重要途径。（作者系全国人大常委会办公厅研究室二局副局长）