1981年起，全国人大及其常委会相继授权广东、福建两省制定所属经济特区法规，授权海南省、深圳市、厦门市、汕头市、珠海市等以经济特区立法权。近30年来，这些地方制定了一系列经济特区法规规章，促进了经济特区的经济社会发展，也为全国性立法提供了经验。同时，经济特区授权立法的理论和实践中存在的一些问题，也引发了学术界和实际工作者的广泛研究和探讨。现将有关情况综述如下。
一、经济特区授权立法有关规定
(一)有关授权决定
1、1981年五届全国人大常委会21次会议通过关于授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议。
2、1988年七届全国人大一次会议通过关于建立海南经济特区的决议，授权海南省人大及其常委会制定所属经济特区的法规。
3、1992年七届全国人大常委会26次会议通过关于授权深圳市人大及其常委会和深圳市政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定。(1989年七届全国人大二次会议审议了国务院提请授权深圳市人大及其常委会和深圳市政府分别制定深圳经济特区法规和深圳经济特区规章的议案，决定授权全国人大常委会在深圳市依法选举产生市人大及常委会后，对国务院提出的上述议案进行审议，作出相应决定。据此，全国人大常委会在1992年作出了对深圳经济特区的授权立法决定。)
4、1994年八届全国人大二次会议通过关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定。
5、1996年八届全国人大四次会议通过关于授权汕头市和珠海市人大及其常委会、政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定。
(二)立法法的相关规定
2000年通过的立法法第65条、第81条对经济特区授权立法作了直接规定。第65条规定“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。”第81条第2款规定“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。”此外，立法法中对授权立法的一般性规定，也适用于经济特区授权立法，如“根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”“根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。”对有关授权决定中的经济特区政府规章，立法法未做规定。
根据相关授权决定和立法法的规定，经济特区授权立法与一般地方性立法相比，具有其特殊性。一是在遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则的前提下，可以对已有相关立法的具体规定作出变通。二是经济特区所在地的省制定的经济特区法规需报全国人大常委会、国务院备案，经济特区所在地的市制定的经济特区法规需报全国人大常委会、国务院和省人大常委会备案，但和较大市制定的地方性法规有所不同，不需要报省人大常委会批准。三是具有优先适用效力。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。
二、经济特区授权立法的主要问题与建议
(一)关于经济特区授权立法的性质和效力
有关授权决定未对经济特区法规性质作出规定，立法法第81条第2款、第86条第2款规定了经济特区法规在经济特区内的优先适用效力以及解决法律冲突的原则，但未明确它的性质和效力等级。由于理论上对经济特区法规与法律和行政法规、部门规章、一般地方性法规等几层关系的理解不一致，导致在执法、司法实践中，尤其是经济特区与非经济特区之间的经济案件审理中的法律、法规冲突现象比较严重。
1、以“代理说”为理论依据，提出经济特区授权立法实质上是最高国家权力机关向经济特区让渡部分国家立法权，是全国人大立法权的逻辑衍生，超越了一般地方立法的范畴，享有与全国人大立法同等的效力。
2、以“立法权转移说”为理论基础，提出立法主体通过授权行为使其立法权转移到一个无此项法定立法权的国家机关，立法权性质的转移意味着授权立法的地位应与接受授权机关原来的立法地位相适应。据此，经济特区法规的效力等级等同于经济特区所在地运用较大市立法权制定的地方性法规。
3、部分学者提出经济特区授权立法是一种新型授权立法，它既非国家立法权的一部分，也不同于地方的立法模式，是一种新型的地方立法权。
一些人提出，经济特区授权立法是中国改革开放的特色产物，传统理论很难为其性质与效力提供依据。经济特区授权立法与法律、行政法规、一般地方性法规之间的关系，关系到利益调整和权力冲突问题，很难靠法律诠释来解决。当前关键在于解决法律冲突的程序设置，立法法第86条仅作了原则性规定，操作程序的健全完善要尽快提上议事日程。
(二)关于经济特区授权立法的权限
有关授权决定采用笼统的表述，规定“根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规”。立法法则规定“经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定”。通常认为经济特区授权立法可以对法律和行政法规进行变通和填缺。但如何界定“基本原则”的内涵、“变通”的尺度、“填缺”的空间，在理论和实践中一直争议较大。
1、关于“法律和行政法规的基本原则”。一种意见认为，应指该法律或行政法规的基本宗旨和指导思想、所需确立的基本制度以及该法律或行政法规总则中规定的贯穿于该整个法律或法规的总原则，有关WTO的规则也应包含在基本原则范畴内。另一种意见认为“法律、行政法规的基本原则”是法律或行政法规的立法精神和倾向，为了便于经济特区立法创新，在理解上宜粗不宜细，必要时再就具体立法问题请全国人大常委会作出指导和解释。
2、关于授权立法的事项范围，主要有以下一些意见和建议：(1)依据立法法规定，有关国家机关、国家主权、刑事法律制度、公民基本政治权利和人身自由权利、司法制度以及明确属于国家事权的立法权，必须由全国人大及其常委会行使，不属授权范围。从七个法律部门对应分析，经济特区授权立法不能涉及宪法和宪法相关法、刑法、诉讼与非诉讼程序法，行政法、民法、商法、经济法、社会法的立法领域，则可在一定范围内涉及。(2)对于立法法中规定的十项专属立法权，经济特区授权立法不能笼统突破，其中相对保留的立法权限，可由全国人大通过一事一授的形式授权。(3)可以增设有关请求授权立法的制度，根据需要，经济特区所在地的省市的人大及其常委会可以向全国人大及其常委会提出授权立法的请求，全国人大代表或全国人大常委会组成人员也可以依法提出授权立法议案，由全国人大及其常委会决定。(4)鉴于经济特区建立之初授权立法的需要，当时采取了“一揽子”授权方式，但随着法制的健全和完善的需要，现在应采取限制和列举并用的方式，在法律中对经济特区立法的权限范围作出明确规定。
(三)关于经济特区授权立法的适用范围
根据有关授权决定和立法法的规定，经济特区的授权立法仅适用于经济特区范围内。我国五个经济特区都不同程度地存在经济特区范围与行政区域不一致的情况，导致“一省两法”或“一市两法”。以情况较突出的深圳为例，宝安、龙岗两区的生产总值占深圳市生产总值的40％以上，但由于在经济特区之外，只能适用国家和广东省的法律、法规以及深圳市制定的较大市法规，而不能适用深圳市制定的经济特区法规。
实际工作者和学者认为，经济特区法规适用范围受限，造成了经济特区范围内外在经济社会管理、城市规划和建设等方面的不平衡，也不利于行政管理的统一，司法的统一，造成了经济特区内外群体权益保障上的差别。现在仅靠行使较大市立法权难以完全解决这个问题，建议全国人大常委会作出决定，将经济特区法规的适用范围扩大到经济特区所在地的市所管理的全部行政区域。
也有人认为，经济特区授权立法是一个立法“试验田”，为国家决策发挥先行先试的作用，考虑到这个因素，保留现有适用范围是适当的。
(四)关于经济特区授权立法的监督机制
分析授权决定和立法法的有关内容，关于经济特区授权立法的监督机制包括两个层面：一是授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。二是接受经济特区法规备案的机关对经济特区法规的审查。
有些人认为，作为经济特区立法的授权机关，全国人民代表大会会期较短，难以对授权实施真正的监督。在备案上，也存在几个方面的问题。一是在备案主体上，根据相关授权规定，备案主体涉及全国人大常委会、国务院和省人大常委会三个主体，后两者有无审查权，并无规范明确。二是在理论上，备案审查的标准不明确，三个备案机关之间缺乏有效的沟通，各备案机关可能会基于对“基本原则”的不同理解，作出相互矛盾的审查结论。三是从实践中看，备案机关对报送备案的规范性文件大都备而不查，流于形式。对此，学者强调要完善经济特区法规备案审查制度和法规冲突协调机制作为完善有关立法的重要内容，同时建立对备案的主动审查制度和终止授权立法的明示制度。
有的学者提出，授权立法监督包括对程序的监督，许多国家都在授权法中明确规定了授权立法程序，被授权机关必须按照程序立法，否则监督机关可以以违反程序要求而宣布授权立法无效。
一些学者还提出，要建立重要授权立法的批准制度，一些重要的授权立法应当在授权主体审查批准后才能生效。
(五)关于经济特区授权立法存续的必要性
随着改革开放的全面深入，对经济特区授权立法存续的必要性出现了一些不同看法。有人提出，经济特区授权立法是改革开放特定阶段的产生，随着社会主义市场经济的不断完善和中国加入WTO，经济特区优惠政策优势日益弱化，它的历史使命已经宣告完成，应予以废止。但也有人提出，从我国改革开放和经济社会发展的现实来看，经济特区还将在一段时期内存在，经济特区授权立法要继续为它提供制度创新的动力，从这个意义上来说，今后经济特区的特殊之处就在于有授权立法权。
鉴于上述问题的存在，一些人建议适时对立法法及相关授权规定进行梳理，以专门立法或在立法法中另设专章等形式，对经济特区授权立法予以规范。（作者系全国人大常委会办公厅研究室二局干部）
