实现立法决策与改革决策更好结合的实践与思考

图为江西省人大常委会副主任魏小琴发言

    近年来，江西省人大常委会始终将立法工作放到经济社会发展全局中去谋划和推进，通过立法制度设计贯彻落实中央和省委的重大改革部署，进一步破除体制障碍、推动制度创新，及时解决改革发展的实际问题，在实现立法决策与改革决策更好结合方面取得了一定成效。

    一、近些年来我省的初步实践

    一是，加强生态领域立法，引领生态立省。良好的生态环境是江西最大的品牌和优势，我省一直将生态领域立法放在重要位置，通过立法切实巩固好生态优势，有效促进经济加快转型发展。为策应我省深入实施鄱阳湖生态经济区建设的国家战略，促进环境保护与经济社会的协调发展，制定了《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》。条例以生态保护为主线，有针对性地提出了不少创新的制度设计。如逐步建立绿色国民经济核算考评机制，提高生态指标考核权重系数，对政府及有关部门实行环境保护实绩考核；建立鄱阳湖生态经济区生态补偿机制，设立生态补偿专项资金，对生态公益林、湿地资源所有者和使用者、专业渔民进行生态补偿等。

    二是，加强社会领域立法，促进社会管理创新。近年来医患纠纷时有发生，并呈上升趋势。为了将医疗纠纷的预防与处理纳入法治轨道，我们在总结实践经验的基础上，制定了全国第一部有关预防与处理医疗纠纷的省级地方性法规，明确了卫生、公安、司法行政等部门在预防纠纷、加强调解、防止“医闹”等方面的工作职责，强调发挥医调委作为独立第三方在医疗纠纷处理中的主渠道作用，引入医疗责任保险制度，有效分解医疗风险。

    三是，加强经济领域立法，推动经济发展方式转变。为促进经济结构调整和产业转型升级，实现经济持续健康发展，近些年我省先后制定出台了科技创新促进条例、政府非税收入管理条例、审计条例、中小企业促进条例、专利促进条例、农民专业合作社条例，修订了实施《招标投标法》办法等法规，为引领和助推经济发展方式转变，规范市场经济秩序，深化财税体制改革，打造具有江西特点的开放型经济升级版，提供了法制保障。

    四是，围绕行政审批制度改革，为简政放权提供法制依据。为了进一步深化行政审批制度改革，省政府陆续取消和下放一批行政审批项目。省行政审批改革领导小组希望授权省政府先行公布取消依据地方性法规设定的部分行政审批项目，再适时修改相关法规。对此我们研究认为，人大应当积极支持政府的改革举措，从立法方面为政府进一步转变职能、简政放权提供法制依据，但同时认为，行政审批制度改革要在法治框架内依法推进，拟取消的行政审批项目，既然是通过法定程序设定的，也要经过相应的法定程序取消，应当先对相关地方性法规进行修改，待法规通过后再公布取消。根据我们的意见，省政府提出了修改法规的议案，及时将其列入常委会会议议程并一揽子修改通过。

    二、几点思考

    党的十八大和十八届三中全会强调，要进一步发挥立法的引领和推动作用，用法治思维和法治方式深化改革，在法治框架内推进改革。这就需要我们重点研究新的历史条件下立法与改革的关系，实现立法决策与改革决策更好地结合。

    一是，协调推进立法决策与改革决策。首先要主动谋划、前瞻规划立法工作。要加强与省委、省政府有关部门的沟通，积极研究改革中的立法问题，使立法紧跟改革的步伐。在制定立法规划和年度立法工作计划时，要结合国家和地方的重大改革部署选择立法项目，根据改革的进展情况，区分轻重缓急，有计划、有步骤地开展立法；要定期开展法规清理和立法后评估，全面梳理法规中与改革原则、改革方向不一致的情况，为改革扫清体制机制上的障碍。其次在研究制定改革方案与措施时，要同步研究考虑立法的支持与配合。有关部门要通盘考虑改革涉及的立法问题，主动与人大立法工作机构和政府法制工作机构加强沟通联系，及时提出立法需求和立法建议。改革方案的研究过程，也是立法项目的研究过程，要尽可能吸收立法部门的同志参与改革方案的研究，从立法角度提出解决问题的思路和办法。

    二是，适应深化改革的需要，不断完善立法工作机制。随着立法与改革的密切结合，立法工作正在发生一些变化：首先，当前改革任务繁重，立法要为改革提供依据和保障，相应的立法工作任务也将日趋繁重。其次，立法重点是要突破改革关键环节，破除体制机制难题，因此法规中的难点和分歧将会更多。第三，改革措施必须具体明确，要求立法不断增强针对性和可执行性，精细化立法要求更高。第四，为加快推进改革进程，立法必须走在改革之前或者与改革同步，这就对法规的起草审议修改提出了更高的时间要求。立法工作的这些变化，要求我们不断完善立法体制机制，着力提高立法质量：

    一要充分发挥人大主导作用，加强立法组织协调。要切实把握立项主导权，加强立法规划项目库和年度立法计划的组织实施；切实把握法规起草主导权，提前介入涉及重大改革举措的法规起草工作；切实把握立法决策主导权，积极做好法规草案的审议修改工作，抓住每一件法规中的“关键那么几条”。对审议中遇到的分歧意见较大的重点难点问题，既要加大沟通协调力度，努力取得共识，又要勇于并善于在矛盾的焦点上“划杠杠”，妥善解决问题，防止部门利益和地方保护。

    二要抓住立法中关键性的改革制度设计，增强立法针对性和可执行性。在继续搞好配套性、实施性立法的同时，积极推进自主性立法、创制性立法，及时解决改革发展稳定的实际问题。要着力在提高立法质量、增强法律规范的可执行性上下功夫，保证通过的法规既能有效解决改革发展中的实际问题，又易于操作，最大限度降低守法成本和执法成本。

    三要扩大公众参与，充分吸纳民意。要健全法规草案征求意见机制，对涉及人民群众切身利益和普遍关心问题的法规草案，要通过多种形式引导公众深度参与立法，对公众提出的立法意见、建议，要认真分析研究。要完善立法听证机制，凡是涉及公众利益、群众普遍关心的有关改革的立法事项，都应当进行立法听证；尝试采取立法听证会进社区、网上听证等灵活多样的听证方式，逐步实现立法听证小型化、常态化、规范化。要探索不同利益群体权益诉求的收集、整合、协调和平衡机制，充分调动人民团体、社会组织和中介机构的积极性，发挥网站、微博、微信等新兴媒体的作用，创新人民群众表达意见、参与立法的平台，最大限度地凝聚改革和立法共识。