如何守住发展和生态“两条底线”？

月照社区双洞村

贵阳市镇市人民法院生态保护法庭

编者按

“爽爽的贵阳”“中国凉都六盘水”……这些响亮的名字背后是贵州良好的生态环境。2015年6月，习近平总书记视察贵州，要求贵州省要守住发展和生态两条底线，正确处理生态环境保护和发展的关系，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。

作为长江上游的重要生态屏障、内陆开放型经济实验区、国家生态文明试验区，贵州如何贯彻总书记守住“两条底线”的要求，如何贯彻新的《环境保护法》？日前，中国妇女报、中华女性网记者跟随中华环保世纪行采访团赴贵州省贵阳市、六盘水市、毕节市采访，记录贵州努力走出一条有别于东部、不同于西部其他省份发展之路的探索。

□ 中国妇女报·中华女性网记者王春霞

环境保护教训深刻

9月8日，在贵州省毕节市赫章县妈姑镇九股村黑泥寨炼锌废渣重金属污染治理项目点，曾经土法炼锌的烟囱剩下了半根，路旁的“工程碑记”纪录了治理项目的过程。

据介绍，贵州省毕节市赫章县铅锌冶炼始于五代汉高祖天福年间，明清时期发展较快，大规模的冶炼在二十世纪九十年代达到了“炉火照天地，红星乱紫烟”的高峰。

土法炼锌在生产过程中未采取任何环保措施，废渣随意堆放，在炼锌废渣上种植的农作物重金属含量严重超标，废渣中的部分重金属雨水冲刷后不断向地下水中转移，水质受到污染，危害群众身体健康。今年50多岁的赫章县妈姑镇九股村村民曹志开亲身经历了“工程碑”上的这段文字记载。

曹志开曾从事土法炼锌，“以前污染太大，空气都是酸味，土地污染了，靠外面买粮食，人经常生病，哮喘多。”曹志开说，2011年停止土法炼锌，情况开始转变。现在从山上引水喝，家里种苞谷、土豆，喂猪，“靠政府治理，搞的山清水秀更好。”

“治理之前上面寸草不生，下面废渣堆积如山。”贵州省毕节市赫章县常务副县长朱大庚指着“工程碑”所在的地方告诉中国妇女报、中华女性网记者，通过对废渣做防渗处理，压实，上面洒上碱性重金属固定剂，碾压，覆土种上植被。治理后，下游区域地表水铅、镉检测达标。原来因镉污染造成群众关节疼痛的发病情况有所缓解。“工程碑”旁边曾经堆满废渣的山地已经有杂草覆盖，远处的山上也种上树木。

朱大庚介绍，2011年底，财政部、环保部下拨的1055万元重金属污染防治专项资金中的203万元用于治理妈姑镇九股村黑泥寨重金属污染问题，恢复植被24300平方米。

“环境保护教训深刻。”贵州省毕节市环保局副局长杨劲说，1988年毕节试验区建立以来，开发扶贫有很多项目要做，当初和环保是有一些冲突的，大家对环保和发展的关系理解不统一，急于开发扶贫会忽略生态保护。目前贵州省毕节市有670平方公里的小煤窑炼铁炼锌炼硫等开采冶炼未得到治理，治理、生态恢复、搬迁人员需要320个亿左右，争取十三五解决问题。

杨劲介绍，科学发展观贯彻实施后，大家在开发扶贫和生态保护方面的观念逐渐有机统一。项目推进过程中，环保优先，很多环保相关法律法规措施大体上得到实施。坚决杜绝重污染、高耗能项目落地，促进产业结构优化升级。2010年一家蓄电池企业准备从江浙一带转移到贵州省毕节市，经过考察，因为是落后产业转移，最后坚决不要。

目前毕节没有大型电镀、印染企业，森林覆盖率由14.94％上升到48%。

“总体上，在开发中保护，在保护中开发。”贵州省毕节市工能委总工程师黄海刚介绍，毕节市的资源量占了贵州省的一半，以前是守着青山过穷日子。毕节市环境保护形势依然十分严峻。毕节市委市政府非常重视环境保护，不以破坏生态为代价，不要污染的GDP,对环境造成污染的项目，不管能够增加多少税收，解决多少就业，只要是污染环境的统统不要。

在“中国核桃之乡”毕节市赫章县，毕节生态扶贫开发试验区的发源地，全县规划核桃基地建设总面积为200万亩，已整合各类资金近6.4亿元投入核桃产业发展。目前，全县年收入万元以上的核桃种植户5860余户，每年为全县农民人均创收2000元以上。

黄海刚表示，将充分发挥区域立体气候和生物多样性优势，大力发展农业板块经济，着力打造“乌蒙山宝、毕节珍好”品牌。

生态产业化产业生态化

在贵州市清镇市红枫湖后午村饮用水源地，山上绿树覆盖，湖面上不时有白鹭飞过。贵州省清镇市红枫湖镇镇长曹兴亮介绍，1996年红枫湖由之前防洪灌溉发电改为饮用水源。由于历史原因，红枫湖一级保护区核心区有363户居民。清镇市政府投入4.75亿资金用于363户居民的搬迁以及安置房的建设工作，对红枫湖一级保护区实行物理隔离。生态移民搬迁按照城市拆迁补偿标准。农民的房屋有50％奖励，即一平米变为1.5平米，产权置换或者货币变现。平均下来，一家除了获得房子，还有50多万元。之后，保护区内实行了生态修复。

“在环境保护的同时，最大限度保护百姓利益。水质改善的同时，百姓收入同步提升，实现生态美、百姓富。”曹兴亮说，以前红枫湖水质不达标，氮磷超标，属于劣五类，2012年改善到三类，现在持续稳定在三类，取水口达到二类。

在取水口附近，曹兴亮指着岸上告诉中国妇女报、中华女性网记者，之前的电厂已经搬迁到50公里以外的地方。环红枫湖几十家工矿企业关停并转。生态成为发展的优势。红枫湖镇产业转型升级，传统农业改为无公害绿色有机农业，生产的蔬菜在贵阳市很受欢迎。红枫湖周边上万农户现在按照龙头企业加合作社模式，形成规模化产业化，实现了真正转型。

贵州气候温暖湿润，冬暖夏凉。在贵州省六盘水市钟山区月照社区服务中心双洞村，一家家农家乐鳞次栉比。贵州六盘水市水城县人彭靖博被此处优美的自然风景吸引而来。这位大学生曾来双洞村旅游，看到商机，花10万元租了一个二层小楼，投资50万开起了餐馆，可以一次性接待100人左右。

贵州省六盘水市钟山区月照社区服务中心主任杜锦介绍，以前村里民居杂乱。钟山区政府出资500万，改造村里房屋外墙面。双洞村实行了“三变”改革，资金变股金，资源变资产，农民变股东。村寨变景区，农舍变旅馆，农民变导游，盘活闲置资源，带动农民增收致富。国家扶贫资金投资的村停车场、足球场，部分收益给村里的贫困户分红。农家旅馆的服务员、厨师岗位也尽可能向贫困户倾斜。

“2016年平均一个月7~8万游客，周末每天8000人，平时3000到5000人。全村1873人，人均收入从之前的五六千元，提高到去年的8315元，今年达到了9688元。”杜锦说。

月照社区的发展并不是一个“盆景”，六盘水市正在全市推进“三变”改革，成为贵州省省级三变改革试验区。

贵州省六盘水市三变办相关负责人介绍，六盘水有三个国家级贫困县，三个省定贫困县，实现同步小康，遇到挑战，农业是短板。群众处在深山区，山高坡陡，发展滞后，引入企业不方便。“三变”改革把劣势变为优势。比如立体气候不宜种粮食，现在改种猕猴桃、刺梨、茶叶，提高经济附加值高，特色产业规模做到450多万亩。2012年六盘水有76万贫困人口，“三变”改革扶贫12万人口。同时，“三变”改革壮大了村集体经济，乡村治理结构得以加强。

贵州省六盘水市副市长李丽介绍，六盘水市位于贵州西部乌蒙山区，六盘水因煤而建，因煤而生，是国家“三线”建设时期发展起来的一座能源原材料工业城市。同时，气候凉爽，是一个天然大氧吧，大空调，被称为“中国凉都”。2015年森林覆盖率49％。六盘水市统筹做好稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险各项工作，近几年来一直坚持生态建设不放手，持续抓绿水青山，生态产业化，产业生态化。2016年上半年，农村居民人均可支配收入达3966元，增长9.8%；城镇居民人均可支配收入达12779元，增长10.3%。

李丽表示，下一步将立足六盘水资源优势、气候优势、生态优势、区位优势，守住发展、生态、安全三条底线，提出走好山地特色产业生态路、山地特色现代农业路、山地特色健康旅游路、山地特色城乡一体路四条新路 。

新环保法倒逼企业严格守法

在贵州省毕节市明钧节能材料玻璃产业园，贵州省毕节明钧玻璃股份有限公司相关工作人员介绍，脱硫脱销设备运行基本稳定。脱硝设备计划检修时，其他设备同步检修，会打电话给环保局报备，随后提交书面报告。

贵州省毕节明钧玻璃分管生产和环保工作负责人赵坤告诉中国妇女报、中华女性网记者，2015年7月左右公司接到一个环保罚单，因为当时一期脱硝设施没有建完，环保局实时按日计罚，13日，加上第一次处罚的7万元总共140多万元。新环保法力度非常大，倒逼、促使企业守法做环保。那个处罚之后，企业都有了报备制度，以环保优先。如今一期二期环保设施都是运行正常。

首钢水城钢铁集团有限责任公司1966年兴建，与贵州省六盘水市中心城区相距很近。2005年水钢与首钢联合重组。2015年因为烧结机烟气外排浓度的问题，首钢水钢公司收到了当地环保部门的5个罚单。

在2015年6月30日投入运行的4号烧结机附近，首钢水钢公司相关负责人介绍，4号烧结机以前采取的半干法，烟气无法长期稳定排放。2014年12月29日投资3384万元，采用石灰石——石膏湿法脱硫工艺对4号烧结机机头烟气进行了治理。

首钢水钢公司相关负责人介绍，2013年2014年，水钢六七号烧结机长期不稳定，导致粉尘超标。现在六七号实现限产管理，烟气基本稳定排放。今年8月，6、7号烧结机烟气脱硫重建工程开始施工，将原有石灰石半干法脱硫工艺更改为石灰石—石膏湿法脱硫工艺，预计2017年3月底投入试运行。

首钢水钢公司党委书记卢正春告诉中国妇女报、中华女性网记者，现在全员重视环保工作，从制度体系、考核体系加以完善。以前是安全生产第一，如今环保、安全放在同等重要的地位，考核同等兑现。明年首钢水钢将达到脱胎换骨的变化，与六盘水“凉都”互融。

“新环保法实施，有好处，有压力。”首钢水钢公司环保部副部长罗辉坦言，水钢职工每日生活生产都在这个区域，如果环境污染，首先影响的是自己。环保做好了，可以改善职工生产生活环境，对六盘水中心城区环境改善也会作出一定贡献。新环保法实施一年多，客观上还是有一定差距，感到时间压力和紧迫感。企业要生存，生存才能持续发展，需要结合实际，有序解决环保方面的问题。

贵州省人民政府副秘书长周乐职介绍，贵州省坚持“铁腕治污”。今年环保执法“风暴”行动开展以来，全省各级环保部门共出动执法人员18825人次，共检查企业7238家，下达执法文书1513份，立案查处涉及“六黑”企业408家，限产停产108家，省级挂牌督办12件，有力推动了全省环境质量持续改善。

公众参与和能动司法结合

贵州省贵阳市生态文明建设委员会主任孙华忠经常作为经验典型在环保体制机制改革方面发言，受到很多省区市环保局长的羡慕。2012年年底，贵阳市组建生态文明建设委员会，包括环保局、林业局、园林局、两湖一库管理局等，21个处室，1185人。

“生态委组建后实现了力量整合、资源整合，地位得到提升，在生态文明建设话语权重、参与度非常广。”孙华忠说，所有生态文明城市建设各项工作全部细化为目标，明确责任主体，层层签订目标责任书，每年对各区县各部门考核的1000分中生态指标占170分。今年省委提出生态文明示范区建设需要加大这部分分值。这是生态文明委组建后最大的一个杀手锏。

孙华忠介绍，在司法体系上，贵阳市中级人民法院生态保护审判庭、清镇市人民法院生态保护法庭，贵阳市人民检察院生态保护检察局、清镇市检察院生态保护检察局，贵阳市公安局生态保护分局，在全国率先形成生态保护“两庭三局”司法体系。这几年查了大量环境案件，推动法律制度在贵阳的有效落实。

如今全国多地建立了环保法庭。地处西部的贵阳市在全国成立了第一家环保法庭——贵阳清镇市环境保护法庭，最初的动因是2007年贵阳饮用水源地红枫湖、百花湖和阿哈水库“两湖一库”出现蓝藻污染。

贵州省贵阳市清镇市人民法院生态保护法庭庭长罗光黔介绍，成立专业环境保护法庭后，红枫湖水质由之前的五类、劣五类，现在稳定在三类，总磷指数下降了60%。

新环境保护法实施后，罗光黔发现，环保案件数量上升幅度比较快。以前案件量在110件左右，2015年达到159件。今年收案数已经有130多件，估计到今年年底案件数将超过2015年。行政机关加强行政作为，行政案件相应增加。行政案件和行政非诉案件目前占一半，而最初只占10％多。从2010年开始，刑事案件开始下降，目前只占到20~30%。

在办理环保案件的过程中，清镇市生态保护法庭的法官们有一个困惑，案件结束后，如何让企业持续遵守环保要求？

2011年，一家乳业集团生产的污水未经任何环保设施处理直接排放，中华环保联合会提起公益诉讼。法院判决后，企业投入几百万元购买环保设施。“如何实现常态有效监管，我们考虑把公众参与和能动司法结合起来。”罗光黔告诉中国妇女报、中华女性网记者，贵阳当地环保组织有很多志愿者，可以做日常监督。当时企业付钱给法院，法院根据第三方监督情况给环保组织象征性付费。

“这种监督不是盯死探头，更多的是提供服务进行培训。”罗光黔解释，实际上，环保组织是一个庞大的群体，包括新闻媒体、专家、法律工作者、律师，有很多资源，进入企业，发现问题会给企业做一些必要的培训，企业也会从中获益。

2014年，在贵州省贵阳市清镇市人民法院生态保护法庭的推动下，清镇市政府与贵阳公众环境教育中心签订《公众参与环保第三方监督委托协议》，委托贵阳公众环境教育中心作为第三方对清镇市范围内37家企业环境保护情况及政府职能部门履职情况进行监督，构建非对抗环境社会治理模式。第三方监督作为公众参与环境保护和社会治理的有效途径迅速得以发展。

如何实现环保行政执法和司法的联动？

在罗光黔看来，环境保护中，应当是政府主导，公众参与，法院保障。按照目前法院的工作模式，在受理环境公益诉讼过程中或者之后，会发函给环保主管部门，可能涉及技术、监督管理需要政府支持。贵州省、贵阳市、清镇市三级都建立了公、检、法、司和公众的联动机制。行政机关一般都会加入，比如组织专家查找问题，论证方案。

“目前联动机制由法院牵头，理想状态下应该交给行政机关主导，最后方案提交给法院。”罗光黔说，现在还处于探索阶段。联动机制总体运行比较正常，重大案件进行信息沟通，司法机关提前介入。从法院角度更希望将查找问题论证方案交给环保部门来做，结果提交给法院。

环境质量有改善有提升有短板有困难

“基层环境监测、监察在机构设置、人员编制、装备建设方面与新环保法赋予的职能有些不相匹配，人员编制很少。”贵州省毕节市大方县环保局局长吴卫东说，贵州省毕节市大方县100多万人口，上千家企业，环境监察队伍只有几个人，基层面大，执法力量薄弱。

环境监管执法重点在基层。贵州省毕节市大方县监察大队大队长杨春盛介绍，目前，乡镇林业站改成林业环保站，但是人员还是林业的，基层环保工作基本没人开展。此外，环境监察人员的身份，事业、公务员、参工，各种身份都有。身为事业编制的杨春盛坦言，虽然在执法过程中还没有遇到过身份尴尬，但是“底气不足”。以前，遇到重点项目，比如高速公路建设，有时对方不是很配合。实行“环保执法＋”之后，和检察院配合很好，遇到这种情况，两家一起出动。

贵州省环监局行政执法处处长黎晓英告诉中国妇女报、中华女性网记者，贵州省省、市、县三级环保机构健全，到乡镇一级基本没有“腿”。有些县乡镇环保机构和林业站合在一起。执法队伍没有明确身份，性质不明确，有的是纯事业单位，有的是参工管理事业单位。人员编制严重不足，贵州全省环境行政执法1700多人，真正在岗人员1100多名，88个县市区，压力很大，能力不足。

黎晓英介绍，从2014年与贵州省公安厅建立司法联动七项制度，2015年与省高院、省检察院建立联动机制。新环保法是长了利齿，单靠行政部门实现不了利齿作用，必须借助公安力量。在案件移交方面，需要省里出台更细致的规定，达成案件移交方面的共识。证据方面，存在移交难，推诿不愿意接案件的情况。

“新《环境保护法》规定的查封、扣押等行政强制措施需要环境行政执法人员实施，环境监察执法人员因不符合《行政强制法》规定主体条件，导致对环境违法行为不敢碰硬、不敢较真、不敢问责，一定程度上影响了行政强制的落实。”贵州省人民政府副秘书长周乐职说。

贵州省贵阳市人民政府副市长钟汰甬建议国家加大对基层一线执法队伍建设，在人员编制、执法装备、经费保障上给予倾斜，筑牢环境保护执法监管的网底。建议从国家层面明确环境违法案件移交涉及证据认定方面的内容，明确行政机关与司法部门的职责。对涉嫌环境刑事案件的，行政机关向公安机关提供线索，公安机关依据线索侦办，行政机关提供相应的技术帮助。

“总体上看，贵州省环境保护工作正有力有序地推进，生态环境质量总体稳定并逐步改善。”周乐职说，贵州省围绕贯彻落实总书记重要指示精神，把推动实施新《环境保护法》作为重要抓手，充分发挥环境保护倒逼结构调整、助推经济转型的重要作用，推动环境管理方式、理念转变，坚持绿色发展，生态优先，创新生态文明建设体制机制，严厉打击环境违法违规行为，扎实推进生态环境治理。

周乐职同时指出，加强环境治理、改善环境质量是一项长期而艰巨的任务，在贯彻落实新《环境保护法》、依法加强环境监管过程中，还存在不少困难和问题。环境压力日渐突出。当前贵州能矿产业仍占主导地位，结构调整的阵痛期不可避免，全省环保工作任务重、约束紧、风险多。同时在当前经济下行、压力增大的背景下，“守法成本高，违法成本低”的局面还没有得到根本扭转。

周乐职表示 ，贵州省将坚持生态优先、绿色发展绵绵用力筑牢绿色屏障，让贵州大地常绿、空气常新、碧水常流、土壤常净。