贵州非对抗环境社会治理模式调查
2015年1月1日起,新环保法正式施行,从这一天开始,社会组织也正式具备了参与环境公益诉讼的主体资格。
一年时间里,据相关统计,全国只有江苏、贵州、山东、福建、浙江、宁夏、辽宁、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川等14个省区市的法院受理了社会组织提起的环境公益诉讼,这其中,贵州省的8起公益诉讼案件均在贵阳清镇市人民法庭生态保护法庭立案受理。
近日,记者跟随全国人大环资委组织的中华环保世纪行新闻采访组来到了这个全国首家独立建制的环境保护法庭(后更名为生态保护法庭)——清镇生态保护法庭。
尤为值得一提的是,公众参与环境保护是环保法确立的一项基本原则,在环保法的贯彻实施中,如何推动公众最大可能地参与到环保工作中来,一直是值得探讨的问题。依托丰富的司法审判实践,清镇生态保护法庭摸索出一条非对抗环境社会治理模式之路,不但守住了发展与生态保护两条底线,还极大地拓宽了社会公众参与环境保护工作的途径,使公众参与环境保护的权利落到实处。通过引入第三方监督,在案件中引入环保组织、志愿者对排污企业的整改、环保设施运行等情况进行长期监督,确保企业不再发生污染环境的行为,让排污企业置于法律和公众监督之下。
行政环保案件大幅增多
2007年11月20日,为加强对贵阳生态环境资源的保护力度,贵阳高举法律武器来保住青山绿水,率先在全国进行了环保审判三审合一、集中专属管辖的司法实践,成立了清镇环保法庭。清镇生态保护法庭成立后,对违法个人和企业形成了巨大的威慑力——行政非诉案件中,相对人主动履行率达90%以上。
新环保法实施之后,清镇生态保护法庭审理的案件类型发生了一个明显变化,那就是刑事环保案件数量大幅下降,目前只受理了一件刑事环保案件,而原来最高时刑事环保案件曾占到受理案件总数的70%至80%。与此同时,环保行政案件和行政非诉案件数量大幅上升,甚至占到近一半。
“这说明我们的政府部门在积极作为,这也是新环保法要求实现环保工作国家治理的结果。”清镇生态保护法庭庭长罗光黔分析认为,一方面,贵阳对环保工作抓得比较紧,在强大的威慑力和震慑力之下,刑事案件明显减少。另一方面,由于行政机关加强了执法力度,相应发现的问题也比较多,导致案件数量也增多。
此外,新环保法实施之后,清镇生态保护法庭受理案件的总量也发生很大变化。2015年之前,大约每年有110件左右,而去年一年就达159件,上升幅度很快。今年截至目前,已经受理了130多件。“这些案件要么是由行政机关的执法引起的,要么是公民个人因自己的合法权益受到损害提起诉讼。估计到今年年底,案件总数会超过去年。”罗光黔预测说。
司法介入不是打压企业
采访中,记者了解到,截至8月31日,清镇生态保护法庭共受理各类案件1056件。其中,环境公益诉讼案件共29件,原告主体包括行政机关、事业单位、检察机关、环保组织、公民个人等,被告包括行政机关、公司企业、个体工商户、个人。在全国范围,清镇生态保护法庭受理的环境公益诉讼案件是数量最多、主体最为丰富的。
环境公益诉讼工作开展得如此顺利,贵州省作出的努力是多方面的,比如建立了环境公益诉讼资金帮扶机制。按照这一机制,原告可以缓缴诉讼费,且败诉无需承担诉讼费；被告败诉,承担原告合理费用(包含律师费)；诉讼过程中评估、鉴定、监测等所需费用由贵州省生态文明建设基金会垫付,被告败诉由被告负担,原告败诉直接核销。
“环境公益诉讼的目的是解决存在的环境问题,而不是打压企业,一方面要保护我们的环境,但是在保护环境的同时,也要尽可能为企业的生存发展着想。所以,我们受理的环境公益诉讼案件大多以司法手段督促企业整改,从而守住发展与环保两条底线,做到双赢。”罗光黔对记者说,“换言之,对污染企业,我们更多的是让企业解决存在的环境污染问题,做到达标排放,进行合法生产,而不是让企业承担巨额赔偿而走入深渊。”
据了解,在受理环境公益诉讼的时候,清镇生态保护法庭会请专家去企业帮助其查找问题,看看企业的污染到底是什么原因引起的?在专家查找问题的基础上,法院会让企业按照专家的意见作出具体的方案,再由法院组织专家对方案进行论证,看看方案是否能解决问题。在此基础上,达成和解。
“这样一来,企业就会意识到自己是有问题的,会愿意主动去进行整改。去年,我们受理了贵阳公众环境教育中心诉贵州开阳磷化工有限公司等四公司大气及水污染环境公益诉讼就是按照这个模式进行的。今年1月,专家对企业进行了回访。到今年6月,这几家企业都已经彻底完成了整改。”罗光黔强调说,“司法介入不是要把企业打死,而是要帮助企业完成环境治理,达到环保要求,从而可以合法生存。”
创设公众参与保护途径
有个问题一直困扰着司法实践。环保诉讼案件结案之后,怎么样能让企业遵守落实环保的要求,不再破坏环境?如果企业再继续不达标排放,该怎么进行监管呢?
“我们法院的人手本来就不够,很难做到时时刻刻回访。行政监管也是有局限性的,如何实现常态有效的监管,确实是个问题。”罗光黔回忆说,“当时我们就考虑能不能把公众参与和司法审判结合起来,这个设想提出来之后,我们就考虑,采取方式调动环保组织的力量,即案件结束之后,由第三方环保组织来督促企业遵守要求,达标排放。让志愿者经常对企业进行日常监督。”
清镇生态保护法庭对非对抗环境社会治理模式的探索,最早开始于5年前。2011年10月12日,中华环保联合会以贵州好一多乳业股份有限公司超标排放污水为由,将其诉至生态法庭,请求法院判决好一多公司立即停止超标排放污水,消除对排污沿岸及下游河流所造成的危险,修复环境并赔偿相应损失。
受理案件后,根据原告的申请,清镇生态保护法庭立即对被告排出的污水进行了证据保全,并下达裁定书,要求立即停止排污行为。
诉讼过程中,好一多公司停止向外排放污水,并重新投资建设污水处理设施。处理设施建成后,污水经环保部门检测达标。后经生态法庭主持调解,中华环保联合会与好一多公司达成调解协议,好一多公司自愿出资10万元用于环境污染修复及监督,款项由生态法庭保管；由第三方贵阳公众环境教育中心对好一多公司环保问题进行监督,如好一多公司发生污染环境行为,由第三方贵阳公众环境教育中心督促其消除污染,并向中华环保联合会、清镇法院生态法庭、当地环保行政部门进行报告；中华环保联合会保留再行提起诉讼的权利。随后,清镇法院生态法庭对调解协议进行了确认并出具调解书。
在为期一年的监督工作中,第三方多次派志愿者、专家到现场进行监督,而被告在监督之下也一直遵守环保要求,未再发生环境违法行为。
政府部门出钱购买服务
能随时发现问题,还能随时反映问题。这种第三方监督机制,不但大大减轻了法官的执行回访压力,有效弥补司法资源的不足,还充分发挥公众在环境保护和环境监督中的作用。
鉴于第三方监督取得的良好效果,这种模式慢慢地从司法案例中拓展到日常对企业的监督以及对政府职能部门的监督中来,并通过政府购买的方式逐步完善,成为贵州省探索公众参与环境保护的一大亮点。
2014年,在清镇生态保护法庭的推动下,清镇市政府与贵阳公众环境教育中心签订《公众参与环保第三方监督委托协议》,委托贵阳公众环境教育中心作为第三方对清镇市范围内包括广铝在内的37家大中型企业签订环保诚信承诺书,并协调贵阳公众环境教育中心作为独立第三方,对这些企业环保情况及政府职能部门履职情况进行监督,法院则对第三方监督资金使用情况进行监督。2015年11月,贵阳市开始在全市范围内推广这种非对抗环境社会治理模式。第三方监督作为公众参与环境保护和社会治理的有效途径迅速得以发展。
值得一提的是,为了进一步规范这种治理模式,目前实际操作中,第三方因监管而发生的费用,由原先的企业负担改为由政府部门出钱购买服务。
“用第三方来监督,采取非对抗性治理模式,不是为难企业,而是让环保组织充分发挥包括媒体、专家、律师等各方力量资源,这种监督不是光死盯着企业,更多的是通过提供一些服务、培训等来帮助企业。”据罗光黔介绍,目前能够参与其中的第三方组织的资质要求还是很严格的,包括要经过合法登记、要以环保教育和宣传为主要目的,还要有相应的人员组织机构等。“现在贵阳仅有两家环保组织有资格来做这项工作。”罗光黔说。
建议明确行政机关主导
“请教一个问题,你们法庭和环保部门如何在环境公益诉讼中实现联动?”采访最后,此次带队的全国人大环资委调研室巡视员何嘉平向罗光黔提出问题。
对此,罗光黔回答说:“实际上,环保工作应当是政府主导、公众参与、法律做保障。按照法院的工作模式,在受理环保公益诉讼的过程中,我们会发函给相关环保主管部门,为案件可能涉及到的监督管理和技术支持方面寻求协助。”
据罗光黔介绍,贵州的省市区三级都已经建立起公检法司和行政、公众的联动工作机制。法院发函之后,相关行政机关都会予以配合。比如法院在牵头组织专家进行论证的时候,政府环保部门也会派人参与其中。
“目前,各部门的配合还比较畅通。一些重大的案件通过这种方式进行提前沟通,效果也比较好。”罗光黔同时建议,为解决专业性问题,一些类似得出论证结果的工作直接交给专业的环保部门来做更为合适。
“现在的主导牵头工作还是由法院来承担,但我们认为,理想的状态是通过立法,明确把这项工作交给行政机关来主导完成,比如如果案件涉及到要由专家作论证出方案,那就直接交由行政机关牵头组织,最后将方案提交给法院,法院以此为基础,要么进行调解,要么作出判决。这样,一方面能发挥环保部门的专业特长,一方面也能解决法院人手不足的问题,从而提高办案效率。”(朱宁宁）
相关链接
环境保护法第五十八条规定,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:
(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；
(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。
符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。
