浙江治水记
建文/摄
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编者按
备受瞩目的《水污染防治行动计划》（“水十条”）正式发布，这是继“大气十条”之后，我国污染防治领域又一重大纲领性文件，经过多轮修改的“水十条”将在污水处理、工业废水、全面控制污染物排放等多方面进行强力监管并启动严格问责机制，铁腕治污将进入“新常态”。
但与大气污染治理不同，水污染往往具有持久、长期和难治理的特点。我国水环境的形势也非常严峻。比如水环境质量差，化学需氧量排放量2294.6万吨，氨氮排放量238.5万吨，远超环境容量；大江大河水环境质量持续改善，但劣V类地表水国控断面仍占9.2%。另外，还存在水资源保障能力脆弱、水生态受损严重、环境风险隐患较多等问题，2014年环保部调度处理的重大及敏感突发环境事件中，超过60%涉及水污染。
《水污染防治行动计划》进一步明确了我国的治水目标：到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少。《水污染防治行动计划》在修订期间，专家组曾多次到浙江省调研，吸取这里治水的经验。浙江省曾是水污染环境事件多发地区，经过多年治理，生态环境得到明显改善。2014年，浙江省145个跨行政区域河流交接断面中，Ⅰ～Ⅲ类水质断面98个，占67.5%，这里的百姓感叹，“望得见山，看得见水，记得住乡愁”的场景又回来了。浙江省治水的经验是什么？如何破解九龙治水的体制性瓶颈？2015年中华环保世纪行宣传活动以“治理水污染、保护水环境”为专题，并将第一站设在浙江省。日前，中国经济导报记者跟随中华环保世纪行的队伍，来到浙江省的母亲河钱塘江流域进行采访，希望通过报道能对全国其他地区的治水工作有一些启示。
中国经济导报记者|程晖
浙江省河流众多、水系发达，境内有钱塘江、甬江、苕溪、瓯江、曹娥江、飞云江、鳌江、椒江等八大水系。同时，浙江全省70%的人口、绝大多数城镇、绝大多数产业都集中布局在仅占全省国土面积20%左右的平原和江河中下游地区，由此带来的水环境负荷特别重。
在浙江省各级政府领导的案头上，一般会摆着几张地图，而这些地图又和别的城市地图不一样，它们是：“十百千万治水大行动作战图，垃圾河、黑臭河治理作战图，城镇排涝水任务图，保供水重点工程布置图等。”——这就是“五水共治”浙江省治水大行动图，每张地图都标明了具体行动方案、路线和时间表。
“全国人大常委会委员长张德江曾为浙江省治水工作点赞。”浙江省人大常委会秘书长厉月姿告诉中国经济导报记者，“浙江因水而生，因水而富。2013年，浙江省委、省政府作出治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水‘五水共治’的战略部署，确定了‘五水共治、治污先行’的路线图。‘五水共治’好比五个手指头，治污水是大拇指，从社会反映看，老百姓对污水感观直接、深恶痛绝。从实际操作看，治污水最能带动全局、最能见效。治好污水，老百姓就会竖起大拇指。”
说起浙江省的治水历史，还要追溯到2004年，该省连续开展了“811”环境污染整治行动（2004~2007）、“811”环境保护新3年行动（2008~2010）、“811”生态文明建设推进行动（2011~2015），都把水污染防治作为重头戏，其中第一轮“811”行动中的“8”专指八大水系，开创了十年聚焦、十年坚持、十年提升之势。时任浙江省委书记的习近平同志就是在安吉余村考察时第一次提出了“绿水青山就是金山银山”的论断。浙江省也是那时在全国率先开展生态省建设、推进生态文明先行先试，相继作出了建设绿色浙江、建设生态省、建设全国生态文明示范区、建设美丽浙江创造美好生活等一系列战略决策部署。目前，浙江省提前消灭6500公里垃圾河；累计完成黑臭河治理验收4660多公里。2014年，浙江全省145个跨行政区域河流交接断面中，Ⅰ~Ⅲ类水质断面98个，占67.5%。
治水：根子在岸上
“五水共治”战略提出后，浙江省治理污水的第一刀挥向了浦阳江。浙江省委书记夏宝龙曾表示，“当时浙江水很脏，从哪里下手呢？浦阳江。”
浦阳江，又称浣江，属于钱塘江支流，发源于金华市浦江县西部岭脚。浦江县县委书记施振强告诉中国经济导报记者：“早期的浦阳江一会儿白、一会儿红、一会儿蓝的，五颜六色，被老百姓称为‘牛奶河’。全县577条河流中，80%是‘牛奶河’。而一江脏水源于浦江县内众多水晶加工小工厂。”
中国经济导报记者来到马岭脚村，她是浦江县制作水晶的第一个村，拾阶而上，小溪潺潺，风景秀丽，气候宜人。
而在整治之前却完全不是这样。当地村民告诉记者：“我们每家每户都是一个水晶生产企业，打磨和抛光水晶的乳白色污水直接排到屋前的小溪里。”
“牛奶河”沿岸居民连窗户都不能开，水晶企业的粉尘和噪音污染已经让浦江百姓无法忍受。
1983年，马岭脚村出现首批水晶加工点，由于暴利驱动，短短的几年时间，该村水晶加工点增加至20余家，对周边环境造成极大的破坏。水晶产业从这里引进蔓延到浦江县山山水水的每一个角落，几乎所有的村都做水晶，水晶加工户达到2.2万多家，浦江水晶一度集中了中国水晶产业的80%，水晶成为浦江的第一个富民产业。
翠湖，浦阳江最宽的河段边，曾聚集1400多家低矮的水晶作坊，由于周边区域开办了大量的废旧塑料作坊、水晶加工企业和畜禽养殖场，各种污水直排湖中，垃圾遍布在湖畔，这使翠湖成为一个远近闻名的臭水湖、垃圾塘。而中国经济导报记者来到翠湖边，湖边立着的浦江县环境监测站的电子显示屏上显示，这里的水质氨氮指标只有0.16MG，属于三类水的标准。
“这里的水三小时检测一次，水质已达到可游泳的标准。”当地居民石元祥老人告诉中国经济导报记者，湖边聚集了许多在这里散步和游泳的附近居民。
“2013年4月起，浦江两年累计拆除水晶污染违建加工场所105多万平方米，关停水晶加工户19547家。光翠湖沿岸关停取缔了流域内养殖场17家、废塑加工点38家、水晶加工企业1400家，累计拆除违法建筑8.3万平方米，清除河道垃圾280吨，清淤5000余方，建设污水收集管网2900米，区域内1092户3490人生活污水实现统一收集、集中处理。”施振强介绍说。
但是，治理污染企业谈何容易。“2万家小水晶生产者，还有依附在这个产业链条上的各行各业的人，关停整治就意味着几十万人的利益调整。”施振强告诉中国经济导报记者。
新颁布的“水十条”提出加大执法力度。“浦江正是这样做的，通过严格执法，动用了所有的法律武器打赢了治水这一仗。”施振强说，“我们开展‘清水零点行动’打击偷排直排；运用工商法规，开展‘金色阳光行动’，取缔无证无照；依据国土规划部门法规，开展‘拆违治污行动’，拆除污染违建。借助县环保、公安、市场监管、城管执法等各部门联合执法等。”
水清了，山绿了，往日的水晶第一村马岭脚村迎来了新的生机。每逢节假日，四面八方的游客纷至沓来，体验这个古村古寨的原始风光。2013年当地乡镇整体租用老村内170余间老屋，用于建设美丽乡村、开发民宿产业，2014年年底浙江外婆家餐饮有限公司投资7000万元开发老村，准备在这里建设高端民宿基地。从水晶家庭作坊经营中脱身的村民积极投身第三产业，400多年历史的老村真正焕发出新颜。
“水环境污染表现在水里、问题在岸上、根子在产业。水污染防治的根本出路在于转型升级。”浙江省环保厅厅长徐震告诉中国经济导报记者。
他介绍说，浙江省坚持源头治水、倒逼转型，持续推进对水环境影响较大的“低、小、散”落后企业、加工点、作坊的专项整治。“十二五”以来，重点开展了铅蓄电池、电镀、制革、造纸、印染、化工等6大涉水重污染行业的整治提升工作。浙江全省273家铅蓄电池企业关闭224家，行业总产值较整治前增长113.2%，利润增长174.5%，长兴一个县的产能占全国60%；全省1544家电镀企业关闭734家，行业总产值增长45%；全省180家制革企业关闭106家，行业总产值增长66%；全省造纸、印染、化工行业累计关闭企业1139家，单位产值废水排放量分别下降28.5%、35.1%、23.6%，行业总产值分别增长18%、17%、51%；浦江县水晶企业从22000家锐减到1376家，彻底摆脱水晶产业依赖，成为2014年浙江经济年度样板。
难点：生态补偿要跟上
对于“钱江源”的头衔，浙江开化县人是又爱又恨了10年。
作为浙江的“西大门”，开化县地处山区，超过80%的森林覆盖率，大气水体质量、生物丰度指数、植被覆盖率均名列全国前列，出境水质常年保持在一类、二类标准，是浙江的优质“大水缸”。
但开化却是一个欠发达地区，“经济与生态”的天平，却从未真正平衡过，在生态荣誉背后，却是它从浙江经济版图上的加速退出。从原隶属的金华地区经济实力的第二名，一直跌入浙江省25个欠发达县市行列。开化县人均GDP、农民人均纯收入，甚至排名所隶属的衢州市倒数第一。
一个贫穷落后的山区县，却在全国率先提出要“生态立县”，要建“国家公园”。
实施“生态立县”的发展战略，肯定要做出牺牲，似乎是“自讨苦吃”的味道。根据规划，开化将全县137万亩森林划入“生态公益林”，严禁采伐；对10万亩坡耕地实施退耕还林。县造纸厂是利税大户，过去“吃木头，吐污水”，如今其化学浆制生产线已停产。县里还毫不犹豫关闭了48家小矿窑。
开化县县委书记鲍秀英告诉中国经济导报记者，“生态立县”付出的代价至少有两个方面。一是经济发展速度要放慢。去年关掉工矿企业共有87家，至少影响经济发展速度2个百分点；二是财政负担加重，许多工人因此下岗，影响税收近千万。去年生活污水治理县里花了3亿元，这对县里的经济都是考验。此外，还有当地居民的不理解。
开化县境内溪流纵横交错，拥有45.1平方公里水域面积，水质优良，可养鱼水域面积10平方公里。开化历史上就有临河捕鱼、挖塘流水养殖之风俗，20世纪80年代，开始推广网箱与施肥养殖，特色渔业成为农民持续增收、促进生态旅游等重要经济形式。
齐溪水库为开化最大的水库，地处钱江源国家森林公园境内，是开化县重要的饮水源保护区，总库容4517万立方米，水域面积218万平方米，1993年开始网箱养鱼，随之成为县内最大网箱养殖水域。
随着施肥、投饵养鱼成为提高产量和效益的主要手段，网箱养鱼快速无序发展，造成水库淤积严重，水体富营养程度越来越严重。这与开化建设国家主体功能区、省级重点生态功能区示范区相背离，要保护水源，必然要拆除网箱，开化渔业面临转型的“阵痛”。对那些被拆除网箱的村民来说，这意味着断了收入来源，拆与不拆成了一对很难调和的矛盾。
2014年，开化是成立水库网箱专项整治协调小组，深入养殖户家中进行政策宣传，对按时拆除网箱的养殖户财政给予适当补偿，并承诺帮助将现有的存鱼全部销清，取得了网箱养殖户对水污染治理工作的理解和支持。3个月内，全县集中拆除网箱4.5万平方米，其中齐溪水库拆除网箱2.3万平方米。
“生态好了，我们就要转型发展旅游，交通便捷是第一位，城市内交通建设费用都要由县里出，压力比较大。去年，省里单独针对我们县出台一个生态补偿的政策，取消了我们GDP考核，并通过碳汇、林业蓄积量、出境水质量来考核和奖惩，通过生态补偿机制使我们经济达到平衡点。”
2014年，浙江省出台开化县开展重点生态功能区示范区建设试点的政策，加大财政扶持力度，安排开化县重点生态功能区示范区建设试点资金，并探索建立生态环境财政奖惩制度。如对开化县每年排放的化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物，省财政按每吨3000元收缴。对开化县的出境水水质，按照Ⅰ类、Ⅱ类占比，省财政每年每个百分点分别给予120万元、60万元补助；按Ⅳ类、Ⅴ类、劣Ⅴ类占比，每年每个百分点分别倒扣20万元、60万元、120万元。对Ⅰ类、Ⅱ类水占比比上年提高的，每提高一个百分点分别奖励1000万元、500万元；对Ⅰ类、Ⅱ类水占比比上年下降的，每下降一个百分点分别倒扣1000万元、500万元。对开化县森林覆盖率，每高出全省平均水平的一个百分点奖励200万元，每低一个百分点倒扣200万元；对开化县林木蓄积量，比上年每增加1万立方米，奖励50万元，比上年每减少1万立方米，倒扣50万元。
“有了这些政策，县里现在可以专心保护生态，发展旅游。”鲍秀英告诉记者，县政府今年推人气集聚工程，配合省里出台了公务员疗休养政策，推出浙江人反哺钱江源的旅游活动，提出“要做浙江人，必到钱江源，想做浙江人，先到钱江源”的口号，目前，县里的星级酒店和民俗酒店全部爆满。另外，招商部门还设立专门招人气的部门，组织大型的活动和体育赛事等。
“今年的一项大型赛事的主办方就看中了我们PM2.5常年只有29微克的指标，将赛事定在了开化。今后我们还要大力打造健康产业，疗休养产业等。”鲍秀英自信地说。
机制：要靠制度化、法治化
“环境执法，去年一年抓起来的人数是全国其他省市的总和。”浙江省环保厅副厅长卢春中告诉中国经济导报记者，“社会上都说环保部是没有牙齿的老虎，如果执法不到位，其他的如节能减排的设施，环保的技术都是一句空话，因为污染偷偷排掉就可以了。”
“新环保法修改中应当注重怎么做可具操作性。”卢春中表示，浙江的经验是，省环保厅与公安、检察等部门建立执法联动机制，以及公益诉讼的机制等。“没有这些机制，省环保厅根本就执法不下去。”
在浙江省，环保部门坚持环保行政执法与公众监督、舆论监督、司法监督相结合，加强环保与公检法联动，对环境违法实行“零容忍”。“十二五”以来全省共完成行政处罚案件3.8万件，罚款17.4亿元，年均行政处罚案件在1万件左右、个案处罚达4万元以上，执法力度连续10年位列全国首位。今年新环保法实施后的头3个月，全省行政拘留104人，刑事拘留143人，按日计罚5件，限产停产38件，查封扣押410件。2014年全省“五水共治”投资680亿元，省财政投入120亿元，各级压缩下来的“三公”经费全部用于治水。到2017年浙江省将投入1400亿元用于治污水。
在浙江省，从省委书记、省长，到县委书记、县长，他们还有一个另外的称号：“河长”。为了以严格的制度、严密的法治推进水污染防治，确保治水常态长效，浙江省建立以“河长制”为基础的责任落实机制。浙江省委书记、省长亲自担当“五水共治”工作领导小组组长，全省实现省市县乡四级河长制全覆盖，全省现有6名省级河长、189名市级河长、2344名县级河长。每个河段长名单要通过当地主要媒体向社会公布，在河岸显要位置设立河长公示牌，标明河长职责、整治目标和监督电话等内容，接受公众监督。并把“河长制”考核与交接断面水质考核结合起来，考核结果纳入“五水共治”和各级生态建设考核体系，与生态补偿、项目审批、政绩考核、经济奖惩挂钩。
另外，浙江省坚持以重点带一般、坚持陆海联动、坚持上下游左右岸协同共治、坚持从水源地到水龙头全过程监管，打好水环境治理的整体战。一是解决突出问题。从群众反映最强烈的问题着手，以“清三河”（清理黑河、臭河、垃圾河）为重点，深入开展平原河网治理，大幅消灭了河道感官污染。2014年底全省累计清理6496公里垃圾河，完成黑臭河治理4660公里，并建立健全了河道保洁机制。二是加强饮用水源保护。大力开展饮用水源风险隐患排查整治，全面清理饮用水源保护区内污染源，对16个重点湖库实施“一湖一策”保护，全省累计创建合格、规范饮用水源保护区570个，法定水源创建比例达100％，受益人口达3450多万。三是加强重点流域治理。制定实施全省八大重点水系水污染防治专项规划，以浦阳江水环境综合治理为示范，强力推进金华江、东阳江、鳌江、运河等重点污染河段整治，浦阳江水质基本消除劣五类。加强太湖流域水环境综合治理，全省主要入太湖河流水质均达到三类以上。四是加强近岸海域整治。深入实施杭州湾、乐清湾区域污染综合整治方案，积极开展象山港、三门湾和台州湾区域污染整治，切实加强滩涂围垦区水环境保护。五是推进流域联合治水。出台了《关于加强跨行政区域联合治水的指导意见》，实行信息互通、责任共担、执法联动、行动同步，促进上下游水体水质协同改善。
