利益关系复杂 生态补偿知易行难

“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的生态补偿制度，一度被认为是解决跨区域、跨流域生态补偿问题的积极导向。不过，近年的实践证明，一些生态补偿政策尚难得到落实。

地方干部：生态补偿不能靠自觉，要靠中央协调

面对记者时，四川省宜宾市长宁县委书记曾健说出了自己憋了许久的心里话。他希望记者帮着呼吁两点心声：一是促成生态补偿机制的细化和可操作性；二是对生态保护任务重的地方领导干部的考核上，进行区别对待。

长宁地处长江上游，夹在两个国家级自然保护区中间，生态环境良好，境内的国家4A级景区蜀南竹海是世界上集中面积最大的天然竹林景区，对当地的水源涵养等生态功能起着重要的作用。

因此，生态保护成为长宁县的重要任务，这同时意味着，长宁必须放弃一些工业项目。去年，长宁关闭了县造纸厂。这家以竹为原料的大厂，最高年产值一度达到两亿元，员工人数达1000多人。单从经济发展的角度看，关闭这家造纸厂对地方干部来讲，犹如从身上割肉。

相似的案例还有不少。曾健说，放弃工业项目的直接影响是，长宁的GDP、一般预算收入、工业增加值三项核心经济指标的增速，最近几年每年都在下降。在宜宾市所辖的10个区县中，长宁的生态环境被认为是最好的，但财政收入却排在倒数第二。

这个多年来为下游地区承担了重要生态保护压力的西部县，在水源保护方面，至今尚未拿到生态补偿资金。“下游给吗？没有。谁给你啊？”当着记者的面，曾健坦言。

曾健认为，上游作了哪些贡献，有的东西是算得出来的，比如水土保持量、水源涵养量，都可以计算。下游享受了上游保护的成果，应该进行补偿。

“但目前所提的生态补偿机制，并未得到落实。”曾健说，“关键问题出在这个机制没有可操作性。”

他认为，首要的是推进生态补偿条例的立法，从法律层面予以规范，并提出具有可操作性的举措。在具体的落实上，中央怎么办？省、市、县、乡、村，乃至每个公民怎么办，都应该予以明确。

“特别是在跨区域补偿问题上，不能靠地方自觉，要靠中央出面协调，通过财政转移支付等方式进行落实。”曾健说。

事实上，他们犯愁的还不止这些。地方领导还面临着另一种压力。曾健说，目前对领导干部环保方面的考核是单项的，尚未列入地方领导干部综合考核指标。在这样的背景下，生态保护区内的地方党政领导干部，显然是吃亏的。

曾健的同事、长宁县县长何文毅甚至还为此曾向领导背书。去年，因为几项经济指标未达到目标，上任刚半年多的何文毅，只好在全市的一个大会上上台检讨。“那种感觉，如坐针毡。”何文毅说。

因此，他们建议，对有生态建设任务的地区领导干部，考核上应淡化一些非生态指标的要求，这样才能保持生态保护的积极性。

专家认为：生态补偿政策定得太模糊，问题就失去了焦点，导致难以落实

生态补偿被认为是一项牵涉面广、矛盾复杂的浩大工程。生态补偿制度是对既有利益格局的再分配，加之各省省情不同、经济发展水平不同、居民收入状况不同，对生态补偿的认识、对共有资源价值的认识有差别，可能无法达成共识，生态补偿常常陷入“只说不做”、“知易行难”的困局。

2007年，当时的国家环保总局出台《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，进一步明确生态补偿的原则，即：谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费。不过，几年的实践表明，生态补偿机制究竟该如何建立，国家层面始终没有明晰。

2010年4月，由国家发改委领衔的《生态补偿条例》（草案）起草领导小组、工作小组和专家咨询委员会成立。这意味着，生态补偿正式进入法律起草阶段。

两年过去了，尚无消息证明《条例》的起草工作有明确的进展。在接受中国青年报记者采访时，全国人大环资委法案室副巡视员王凤春认为，生态补偿是个复杂的概念，要处理各种复杂的利益关系，要取得实质性进展会面临许多困难。他分析，这项《条例》短期内很难有大的进展。

不过，在此之前，倒是有一些地方开始了零星的探索。事实证明，地方的实践提供了一些值得参考的样本。

2012年，成都市决定，市级财政每年安排不少于6000万元用于成都市自来水六厂饮用水源保护，专项用于饮用水源保护项目建设、保护区内群众生态补偿等。这笔资金主要用在水源地、成都市所辖的郫县，有关部门与郫县政府签订目标责任书，年底实施考核。

成都市还从2012年起全面推行河道跨界断面水质超标资金扣缴制度，对出境断面超标的区（市、县），由成都市直接从其财政中扣取资金，用于全市水环境治理工作。

另一项突破性的探索体现在跨区域补偿方面，成都市和阿坝藏族羌族自治州进行了一次各方颇为满意的探索。

2008年汶川特大地震后，位于岷江上游的阿坝藏族羌族自治州的一些工业项目，借着灾后重建的契机，迁到下游的成都市金堂县。成都和阿坝联合开办成阿工业园区，成都投资60%，阿坝投资40%，利润则按照成都35%、阿坝65%的比例进行分配。

此举的好处在于，曾在上游对成都市饮用水源构成潜在威胁的工业项目，迁到下游后不再污染成都的饮用水源。同时，上游阿坝的经济发展，在成都市的支持下，依然得到保障。

四川省环保厅副厅长钟勤建说，跨市、跨省的生态补偿是难点，比如四川的沱江、岷江流经多个地市，上下游如何协商，需要四川省来筹划。

相似的案例在国内还有不少，不仅有跨县、跨市的，还有跨省的。

2011年12月20日，陕西省环保厅、财政厅负责人前往甘肃，向甘肃省天水、定西两市送去了600万元渭河上游水质保护生态补偿资金。报道显示，这是全国首例省际生态补偿。双方约定，补偿资金将专项用于支持渭河流域上游甘肃两市污染治理工程、水源地生态建设工程和水质监测能力提升项目，不得用于平衡财力。

王凤春认为，生态补偿要落实，还是要针对一些具体的问题，提出有针对性的举措。他肯定了成都和阿坝的补偿模式，认为这解决了具体的问题。

王凤春说，不少地方提出了生态补偿的政策措施，但大都很难落实，问题在于政策提得太模糊，问题就失去了焦点。