关于贯彻落实人大预算审查监督重点
向支出预算和政策拓展的情况汇报

    党的十八大以来，南京市人大及其常委会始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实十八届三中全会关于“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”和十九大“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”要求，积极践行中国特色社会主义预算审查监督制度，坚持“正确监督、有效监督”，不断探索人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的方式方法，推动人大预算审查监督工作由程序性审查向实质性审查转变。

    一、贯彻学习《指导意见》精神的主要情况

    今年，中央出台《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》后，市人大常委会高度重视，市人大常委会主要领导明确指示“要贯彻落实意见内容，加快推进速度，增强工作实效”，常委会党组召开专题会议研究，将其列入《中共南京市人大常委会党组关于进一步深化市人大工作改革创新的实施方案》报市深改领导小组，要求“围绕加强对政府预算审查监督的改革要求，贯彻落实意见，准确把握支出预算和政策审查监督内容，建立健全支出预算和政策审查监督程序”，并按月细化推进计划进行督办。财经委、预算工委广泛开展了调研工作，先后召开有关部门和区人大座谈会，听取意见建议，在此基础上，形成了《关于建立人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见（草案）》，将于本月提交市人大常委会党组会议、主任会议审议后，报请市委深改领导小组批准。同时，为了加强《指导意见》在全市的贯彻落实，财经委、预算工委对各区人大贯彻落实《指导意见》工作进行了部署，要求各区认真学习《指导意见》并尽快制定实施意见，不断提高预算审查监督工作的针对性和有效性。

    二、南京市人大开展预算审查监督工作的情况

    近年来，我市人大及其常委会积极落实中央和全国人大的有关决策部署，严格执行预算法，认真履行人大预算审查监督职责，不断加强和改进人大预算审查监督工作，探索开展预算审查监督向支出预算和政策拓展。

    （一）坚持党的领导和人民中心地位，始终保持人大预算审查监督工作的正确方向

    十八大以来，我市人大始终坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，牢固树立“四个意识”，常委会党组主动向市委请示汇报，积极争取市委对人大预算审查监督工作的领导和支持，五年多来，党组先后向市委提出近80份书面请示和报告，其中直接与预算审查监督工作相关的有8项（5项有关人代会审议方案，2项改革议题，1项专题调研报告）。市委全面加强对人大工作的组织领导，定期研究并关心支持人大预算审查监督工作，我市出台了《中共南京市委关于增强人大监督刚性和监督实效的意见》，这是全国地方党委首个支持人大增强监督刚性和实效的指导性文件。文件从健全人大监督制度、创新监督方式等方面，就人大全面、有效地开展预决算审查监督、审议意见书跟踪督办、履职评议、专题询问、审计查出问题整改监督等工作作出了明确规定，其中预算审查监督在14条具体举措中占了3条：一是要求市人大常委会认真履行宪法法律赋予的预算审查监督职责，加强人大预算审查监督的法规制度建设，实现对政府全口径预决算的审查和监督；通过听取和审议专项工作报告、专题询问等方式，加强对预算编制、执行、调整、决算和绩效评价的全过程监督，提高审查质量，增强监督实效。二是要求市政府将全部收入和支出纳入预算管理，加快全口径预决算体系建设；认真落实人大及其常委会关于预算决算的决议、决定和审议意见，严格预算执行。三是要求按照“全面、真实、清晰”的要求，积极推进财政预算审计信息公开，并建立和完善人大与政府之间有效的财政、审计信息共享制度，主动接受市人大及其常委会和人民群众监督。为贯彻十八大和十八届三中、四中全会精神，市委又出台了《坚持和完善人民代表大会制度，推动人大工作与时俱进的意见》，明确要求要加强人大预算审查监督和国有资产监督。为全面落实这两个意见，我们加强了对政府预算相关工作的监督，从2013年至今年上半年，常委会先后听取了预算、审计、政府投资项目等报告33项，占全部75项专项工作报告的44%，作出相关决议18项，占全部33项决议的55%，发出审议意见书和审议意见函12件，占全部80件审议意见书（函）的15%。2015年，为贯彻好中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，市委出台了《关于加强全市区镇人大工作和建设的实施意见》，意见进一步明确了基层人大的预算审查监督职能，赋予街道人大工委监督本街道预算的职责，并就加强基层人大机构队伍建设提出了明确要求，根据意见要求，我们加强了各区人大工作机构建设的督查，为各区人大新增了28个行政编制，释放了64个行政编制，解决了基层人大“一人委”的问题；同时，出台了《南京市人大常委会关于加强街道预算审查监督工作的意见》，对街道预算审查监督的范围、内容、程序和方法进行了具体规范。到目前为止，全市11个行政区人大全部设立了人大财经委和常委会预算工委，共配备37名工作人员，其中有财政、审计等专业知识的20人；全市90个街道中，有87个街道人大工委已经全面开展预算审查监督工作。市委的有力支持，为人大预算审查监督的开展提供了强有力的组织保障。

    为加快推进中央和全国人大常委会有关人大预算审查监督工作改革部署在南京落地，2017年3月，在制订《中共南京市人大常委会党组关于改进审计查出突出问题整改情况向市人大常委会报告机制的意见》时，将审计查出问题整改的范围，从财政“同级审”扩大到政府投资建设项目审计和专项审计，并要求对“屡审屡犯、整改不力、弄虚作假”等问题，采取听取单项整改工作报告并进行满意度测评、专题询问、质询等方式进行追责问责。意见出台后，市政府高度重视，出台了《关于进一步加强审计整改工作的意见》和《审计整改督查管理办法》，有力地促进了整改工作的制度化、长效化。2017年12月，市深改领导小组审议通过了《南京市人大预算联网监督工作实施方案》，同意市区两级人大系统建设“一次规划，总体设计，一体开发，分步实施，分级管理”，积极支持人大加强机构队伍建设，同意增设一个处室，增加5个编制；根据市委意见，我市在全国人大系统的基础上，加快了系统开发，扩大了系统数据采集范围，加强了综合分析和地方人大预算审查监督管理功能，并将国资监督、代表意见征集和落实、审查支出重点改革等内容与正常的预算审查监督相融合，开设了专项资金、国有资产等专项监督子模块，审查并跟踪监督预算是否根据中央重大方针政策和省、市委决策部署编制和执行。2018年5月，为了充分发挥代表在预算审查监督中的主体作用，我市人大拟定了《南京市人大常委会关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议机制的意见》，在全国人大常委会意见的基础上，进一步强化了预算编制前代表意见和社会各界意见收集、人大提前介入预算编制、专业代表和专家作用发挥、组织预算草案专题审查和代表意见落实等工作，经市委深改领导小组审议通过，已正式下发。

    “金陵民声—热点网谈”是南京人大网的品牌栏目，是我们了解民生需求的重要窗口，通过每个月组织部分代表就一个民生热点问题与群众在网上进行交流，每期有近2万名网友在线交流，千余名网友参与问卷调查，为我市人大广泛了解群众呼声，掌握群众所想、所盼、所急、所需，提供了高效的渠道，市人大常委会办公厅每期网谈结束后，都将群众意见汇总向市委报告，并反馈给人大各工作机构，五年多来，共举办39期网谈，收集到13085条意见建议。根据群众的相关建议，并结合预算编制前网上征求代表和社会各界的意见、审计查出问题和代表意见建议办理工作，加强了对民生保障和经济社会发展难点工作相关预算的审查监督。2013年，在办理代表建议的过程中，针对代表提出的城乡居民低保资金标准不统一、使用不规范等问题，组织对城乡低保专项资金的设立、安排、使用和绩效情况进行了为期3个月的调研，向政府提出了相关意见建议，目前，我市已经统一城乡最低保障标准。2015年、2016年，根据网上代表和群众的建议，就人才与产业发展、大气污染、政府债务等经济社会发展重点和薄弱环节方面的问题，组织专家对科技创新和产业发展资金、生态环保专项资金进行了重点审查，并对预算安排中的偿债资金进行了专题调研，较好地发挥了人大对经济社会发展的保障作用。2018年，又根据各代表团普遍要求加强专项资金审查的建议，在大会期间组织各代表团对公共卫生服务专项资金进行了专题审议，较好地回应了群众的呼声，有力地维护了人民群众的切身利益。

    （二）坚持依法行权，不断加强人大预算审查监督工作制度建设

    近年来，我市人大紧紧围绕对政府预算的全口径审查和全过程监管，坚持从制度建设着手，通过地方立法、制定规范性文件的方式，着力构建人大预算审查监督和改革工作的制度保障。先后制订《南京市企业国有资产监督管理条例》《南京市政府投资建设项目审计监督条例》，分别就建立国有资本经营预算制度、加强和规范国有资本经营收益收缴和支出管理，加强政府投资建设项目审计监督并进行审计全覆盖、审计结果向人大常委会报告等事项作出了规定，2014年，全市国有企业全部开始编制国有资本经营预算，2016年，市审计部门全面开始政府投资建设项目审计工作，市政府为此专门制订了《南京市政府投资建设项目审计实施细则》，并在审计局增设了政府投资建设项目审计中心，给予了30个编制。为了进一步规范人大预算审查监督的程序、内容、方法，我们根据十八大和十八届三中全会精神，参考预算法修订草案一、二审征求意见稿，于2014年初制订了《南京市人大常委会市级财政预算审查监督办法》，并先后配套制订了《南京市人大及其常委会各相关委员会审查监督部门预算暂行办法》《南京市人大代表预算审查监督联络员制度》《预算审查专家委员会暂行办法》和《南京市人大代表专业组管理办法》等系列工作制度，就人大预算审查监督活动进行了系统规范，到目前为止，已形成了市人大各相关委员会、专业代表、专家参与预算审查的有效工作机制，建立了包括42名预算审查联络员、23名专家的预算审查监督专业队伍，各委员会也形成了由15-30名有专业背景代表组成的代表专业组，近一半的代表可以参与相关领域的预算审查监督工作。2016年2月，为了加强对预算审计查出问题整改工作的监督， 我市人大制订了《南京市人大常委会关于审计查出问题整改工作的监督办法》，就审计查出问题整改监督的范围、报告的主体和内容、监督的方法和手段作出了明确规定，要求审计部门要细化问题反映，明确整改责任，建立审计查出问题整改情况动态监管机制，自当年开始，市审计部门就建立了“问题清单”“整改清单”“责任清单”等“三清单”制度和整改工作“挂销号”机制，并建设了整改工作网上“挂销号”系统，有力地推动了审计查出问题的整改，问题整改到位率2017年达到99.2%。

    （三）坚持与时俱进，积极推进人大对政府预算的全口径审查和全过程监管

    积极推进全口径预算审查工作。十八大后，我市人大及时与政府沟通，要求在一般公共预算、政府性基金预算的基础上，加快编制全口径预算，重点是推进了国有资本经营预算的编制完善，2012年底，在市人大常委会的推动下，市政府出台了国有企业国有资本经营预算编制工作方案，试编了2个国有企业国有资本经营预算并提交2013年初人代会审查批准，2014年所有国有企业全部编制国有资本经营预算提交人代会审查批准。同年，在市人大常委会的推动下，社保基金预算也提交人代会审查批准，实现了人代会对“四本”预算审查批准的“全口径”。为了进一步提高预算的透明度，自2015年起，我市将所有市级部门预算（除涉密部门外）、各类财政专项资金预算全部提交人代会审查批准，实现了对政府预算的全口径审查。2017年，根据国务院批复和省市委有关要求，市人大常委会又作出了《关于南京江北新区行政管理事项的决定》，根据决定要求，督促政府及江北新区管委会，将江北新区辖区内预算收支从两个行政区剥离，组成江北新区预算，一并纳入市级预算管理，形成了由市本级预算和江北新区预算共同组成的市级预算管理格局，统一编制市级预算草案提交市人民代表大会审查批准，从而确保了市级预算的完整、统一、规范。

    加强和改进全口径预算审查工作。在建立预算工委预先审查、财经委初审、代表大会审查批准“三审制”工作机制的基础上，我市人大积极借鉴各地人大好的经验和做法，注重发挥代表作用，广泛邀请代表参与预算审查的各个阶段，体现了代表预算审查监督的主体地位。在预先审查中，预算工委按照市人大各相关委员会、各代表团预算审查监督联络员及专业组代表、预算审查专家各占1/3的比例组成审查组，对选定的市级重点部门预算草案和专项资金预算草案进行审查。在财经委初审时，广泛邀请代表参加初审会，听取意见建议。在大会审议前，积极利用南京人大网，广泛征求代表对预算编制和预算审查监督工作的意见建议，并于人代会前1周，召开预算编制说明暨专题意见征求会的方式，组织各代表团召集人、预算审查联络员、基层人大代表近50人（占全体代表的1/10），听取、讨论财政部门关于预算编制情况的报告和预算草案，征求他们的意见和建议。在大会审议中，专门安排半天的时间对预算进行集中审议，同时通过组织部分专业代表开展预算专题审议、代表团“一对一”审议部门预算、各代表团共同审议1个专项资金预算等方式，加强了代表对预算草案的专题审查工作，有效地保证了大会预算审议效果。在大会表决前，则加强了代表审议意见的落实工作，组织召开了代表预算审议意见答复会，由市政府分管领导和财政及有关部门主要领导向提出重点审议意见的代表当面答复审议意见处理落实情况，并将书面答复意见在大会表决前印发给每一位代表，这一做法得到了代表普遍认同，预算草案的通过率近年来始终稳定在95%左右。不完全统计，近五年来，有388名代表参与了预先审查和初审，200名代表参加了大会前的预算编制说明会，128名代表参加了大会期间的专题审议和审议意见答复会，平均每年有140人次的代表参加预算审查相关活动，超过全体代表的1/4。

    积极探索建立预算执行经常性监督、实时性监督的工作机制，先后形成了预算批复检查、季度预算执行分析调研、半年听取和审议预算执行情况报告、重点专项资金执行专项检查、预算调整审查等制度，实现了对预算执行的全过程跟踪监督。在具体实践过程中，根据我市部门预算“保基本、保运转”，专项资金预算“保民生、促发展”的管理特点，采取不同的监督方式。对于部门预算，采取“定向定点定时跟踪监督”的方式，每年选取部分市级预算重点单位开展部门预算专项审查，在人代会各代表团“一对一”审议部门预算的基础上，由各代表团和人大相关委员会对部门预算的批复、执行、调整、决算开展跟踪监督，形成历时三年、闭环的全过程审查监督工作机制，至目前为止，已对57家市级预算部门进行了审查，覆盖了所有政府组成部门和部分党群部门，有力地推进了我市部门预算管理水平的提高。对于专项资金预算，则坚持从源头抓起，加强专项资金预算批复工作的检查，以确保项目资金能够得到及时落实；定期组织对专项资金预算执行情况进行监督，选取部分重点项目、重大支出，按照“资金到哪，监督就到哪”的工作要求，不仅检查本级财政和预算部门是否按时、按用途划拨资金，是否监管到位，而且下到具体执行单位，看资金使用是否真实，管理是否规范，目标是否实现，效益是否发挥，对于发现的问题，则及时向财政部门反馈，要求进行整改，并将之作为下一年度预算审查的依据；同时，还要求审计部门每年对不低于30%的专项资金进行绩效审计，3年全覆盖；财经委、预工委则每年组织对部分专项资金年度执行的绩效情况开展视察调研。

    （四）坚持突出重点，努力提升人大预算审查监督的刚性和实效

    坚持预算审查监督与重大事项决定的有机结合，加强对重大支出政策和重大投资项目的监督。2014年，根据市委“三重一大”决策的相关要求，我市人大在修订《南京市人大常委会讨论决定重大事项的规定》时，将重大支出预算和财政政策作为重要内容列入了决定之中，规定凡是“在市人民代表大会批准的国民经济和社会发展计划、财政预算外，市人民政府参与的总投资5 亿元以上的科教文卫、社会保障等民生项目以及党政机关建设项目；参与总投资20 亿元以上的现代产业项目、城乡建设重大基础设施项目；以及财政体制，住房、养老、失业、医疗等社会保障制度的重大改革方案及相关基金的收支与管理情况”等内容，都要向人大常委会报告，并由人大常委会作出相关决议或决定；2017年市委又出台了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施细则》，进一步确定了重大事项的范围和重点，其中明确规定，市政府应当向人大常委会报告重大财政支出项目、政府重大投资项目情况。根据这些规定，市人大常委会坚持每年12月都要听取和审议市政府关于下一年度政府投资建设项目计划、城乡建设计划编制情况的报告，就重点支出、重大投资项目提出意见建议。市区财政体制调整事关事权与支出责任的划分，为加强对市区财政体制调整方案的监督，每轮财政体制调整时，财经委、预算工委提前开展调研，广泛了解情况，常委会则采取主任会议的方式，专题听取市政府关于市区财政体制改革方案的报告，提出意见建议，要求政府进行完善。

    积极推进预算审查监督与计划监督的有机结合，加强对政府投资项目建设的全过程监管。为了加强计划与预算的有机衔接，2015年我市人大制订了《南京市人大常委会审查监督国民经济和社会发展计划暂行办法》，明确要求市政府在编制国民经济和社会发展计划时，应单独编制政府投资项目计划，不仅要反映当年的预算安排，而且要反映各项目的总体资金需求和筹集方案，并与中长期财政规划、年度预算安排相衔接，提交人代会审查批准。注重加强对政府投资建设项目计划执行的监督，常委会每年年中都要听取和审议政府关于投资建设项目计划执行情况的报告，财经委、预算工委则按季度进行跟踪检查，形成调研报告向常委会报告。加强政府投资项目审计监督，自2016年起，每年市政府均向人大常委会报告上年度政府投资项目审计结果。

    加强预算相关规范性文件的备案审查工作，探索对重点支出政策开展监督。要求市政府在出台重大政策或重要文件前，必须提前征求人大及人大代表的意见，并及时将规范性文件送交人大进行备案审查，人大重点围绕涉及支出预算和政策的内容进行审查，提出意见建议。

    （五）坚持防控风险，不断完善人大对政府债务的“全方位”审查监督

    积极探索建立人大对政府债务的审查监督工作机制。在连续两年对全市政府债务管理情况进行调研摸底的基础上，财经委、预算工委向常委会提交了专题调研报告，建议人大常委会加强对政府债务的监督。2016年，依据预算法规定和全国人大的要求，我市人大依法就加强地方政府债务管理与监督工作做出了专项决议，从“建立和完善地方政府债务管理制度，依法加强地方政府债务预算管理，建立健全政府债务风险防控机制，建立政府债务报告和审批制度”四个方面，对市区两级政府债务的管理与监督作出了制度性的规定，要求市政府每年必须将债务管理工作情况报告提交人大常委会审议。从2017年开始，在人大常委会审查批准新增债务时，政府同步向市人大常委会书面报告上一年度政府债务管理情况和风险控制情况，并结合债务限额一起进行审议，有效地促进了市区两级政府的债务管理工作。

    完善对政府债务的审查监督。一方面是完善对政府债务限额的审查批准，从2017年起，我们将政府债务限额的审查批准与新增债务预算调整区分开来，由常委会依法单独对我市地方政府债务限额进行审查批准，由财经委对政府债务余额单独进行审查，提出审查结果报告，较好地落实了政府债务的限额管理规定。另一方面是加强对政府新增债务及预算调整方案的审查监督，要求财政部门在预算调整方案中，要按债务类别编制预算调整方案，除报告债务资金使用安排外，还要细化报告各项目的具体情况和总的资金需求，对预算已经安排资金的项目，要同步报告预算执行情况，确保了安排项目符合法律法规的规定和我市经济社会发展的实际需要。

    在加强人大预算审查监督，探索人大预算审查监督向支出预算和政策拓展的贯彻实践中，我们感到还面临着一些困难和挑战。一是地方人大在预算审查监督力量和专业能力上还比较薄弱。十八大以来，中央和全国人大先后出台了多项人大预算审查监督改革部署，对地方人大预算审查监督的力量、知识、能力都提出了新的更高的要求，而目前地方人大普遍存在着预算审查监督机构设置不健全、人员数量少、业务能力弱等方面的问题，难以适应新的形势和任务要求。二是预算法和《指导意见》配套的相关法规和制度还不完善。新预算法2015年1月1日实施以来，预算法实施条例仍未出台，一些规定较为原则，操作性有待提高，制约了地方人大预算审查监督工作的开展。同时，人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展涉及预算审查监督的新课题，需要不断探索和上级人大的指导，需要出台《指导意见》相关的配套政策和制度，予以规范。

    三、下一步工作打算

    （一）统筹兼顾，加快制定出台南京实施意见

    预算审查重点向支出预算和政策拓展、预算审查前听取代表和社会各界意见、预算联网监督、国资监督、加强预算绩效管理等改革任务，从顶层设计、制度完善上，对人大预算审查监督工作提出具体而明确的要求。作为地方人大在贯彻落实中，必须将各项工作有机结合，既有所侧重、更注重联系，努力形成系统协同的工作体系，以指导我市人大有关工作开展。同时，根据《指导意见》要求，结合我市预算管理工作实际和已有预算审查监督做法，进一步健全完善预算审查工作制度，规范预算审查行为，确保各项改革工作顺利实施。

    （二）提高站位，深入贯彻落实中央预算监督改革要求

    在严格落实中央改革部署要求和预算法、监督法法定审查监督内容的基础上，围绕地方经济社会发展重点和民生工作热点、难点，在推动政府确定市级预算重点支出的范围和内容的基础上，进一步明确我市人大支出预算和政策审查的内容和重点。一是突出对中央重大方针政策和省、市委决策部署落实情况的审查。加强专项资金设立、市区财政体制、重大支出政策的审查监督，保障中央和省、市委各项政策在预算中得到贯彻落实。二是突出对重点支出和重大投资项目的审查。坚持以项目为核心，加强项目库建设、项目支出预算与支出政策衔接匹配情况的审查，推进政府重点支出和重大投资项目科学决策、民主决策。三是突出对预算绩效的审查监督。加强对支出预算和政策绩效目标、绩效评价结果的审查，推进政府及其财政部门加快实施“绩效预算”，提高预算资金使用效益。四是突出对政府债务的审查监督。加强对债务纳入预算管理情况的审查，健全对财政承受能力论证工作的监督，规范政府举债融资行为。

    （三）注重实效，探索地方人大支出预算和政策审查的方式方法

    在总结过去成功经验的基础上，坚持人大预算审查监督与人大专项工作监督、计划监督、审计监督的有机结合，充分运用好重大事项决定、听取和审议政府专项工作报告、执法检查、专题询问、视察调研等法定手段，充分发挥人大各专业委员会和专业代表的特长和优势，改进预算专题审查工作，积极组织代表对重大政策和重点支出、重大投资项目进行专题审议；大力探索人大独立开展预算绩效评价和委托第三方绩效评价工作；有效应用审议意见书督办、满意度测评等监督手段，加强代表审议意见和预算审查意见的落实，提升预算审查监督的刚性。根据我市财政专项资金项目库分类滚动管理的实际情况，探索建立人大预算审查与财政预算审核论证的联动机制，提前介入预算编制，掌握项目决策过程，增强人大预算审查监督的针对性。

    （四）夯实基础，努力搭建地方人大支出预算和政策审查工作平台

    加快建立预算联网监督平台。充分利用系统的监督预警、综合分析和市区联网功能，加强对重大项目、重点支出、财政政策落实情况的审查监督，实现人大预算审查监督的全覆盖。进一步完善代表服务平台，建立代表意见收集和处理落实情况反馈机制，发挥代表的主体作用。建立健全专业力量参与平台，借助和发挥好专家学者和第三方专业机构的作用，努力提高人大预算审查监督的专业化水平。