自觉接受人大监督
服务和保障人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展

    财政部副部长刘伟在人大预算审查监督重点拓展改革工作座谈会上发言

    审查批准预算、决算和监督预算执行，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权，是人大依法行使监督权的突出体现，也是促进依法治国、依法行政的重要举措。自觉接受人大监督，是财政部门的应尽职责。今年3月，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，对加强和改进人大预算审查监督工作、更好发挥人大监督作用提出了明确要求。根据会议安排，我就财政部门积极支持配合人大做好预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，谈几点意见。

    一、切实提高对人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展重要意义的认识

    近年来，各省市财政厅局的同志对于人大推进加强依法监督、有效监督的改革，应当有深切的感受。人大重点推进的四项改革，虽然各有侧重，但有内在联系，是加强人大依法监督、有效监督的有机整体。2015年建立的改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告的机制，加强了人大监督的权威性、针对性，反过来也促进了预算编制的改进和预算执行的规范。2016年建立的在预算审查之前听取人大代表和社会各界意见建议的机制，加强了财政部门在编制预算和提交审议期间与人大和社会各界的交流，有利于提高财政预算可读性，让代表能够在预算草案最终提交大会审议之前做好审查，这是重要的基础性工作。2017年建立的国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度，将人大监督从预算管理拓展到了对国有资产的全方位监管。今天这次会议部署的改革，是按照中办《指导意见》要求，落实人大预算审查监督重点拓展，更加聚焦重大支出和党中央确定的重大政策。财政部门对这项改革的重要意义，要进一步提高认识。

    第一，人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是贯彻全面深化改革要求和依法治国的重要内容。党的十八届三中全会决定明确提出，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。2014年8月修订的预算法规定，人大重点审查预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，重点审查决算草案中支出政策实施情况等。这几年已有一些改进，但是还不够；有一些提高，但是还有差距。人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是人大依法监督的深化和细化，有利于促进财政部门进一步落实依法行政、依法理财要求，真正将工作重心向支出预算和政策聚焦，提高预算管理规范化水平和政策实施效果，提高政府效能。

    第二，人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是落实党中央重大决策部署的有效措施。今年中办印发《指导意见》专门对这项工作做了具体部署，明确要“加强对支出预算和政策的审查监督”，使支出预算和政策更好体现和落实党中央决策部署。人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，加强对支出预算和政策贯彻落实中央精神情况的监督，将促使财政部门进一步增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，认真负责、不折不扣执行党中央决策部署，使支出预算和政策更好地贯彻中央要求，更好服务于党和国家中心工作。

    第三，人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是提高财政资金使用效益的必要手段。加强对支出预算和政策的审查监督，是贯彻落实党的十九大部署，全面实施绩效管理的重要方面。近期，中共中央、国务院印发了关于全面实施预算绩效管理的意见，这是党的十九大明确提出的一项重要任务，充分体现了中央对预算绩效的重视。人大预算审查监督更加注重支出预算和政策，更加关注资金使用绩效和政策实施效果，有利于促使财政部门把提高资金使用效益放在更加突出的位置，该保的保足用好，该减的坚决减下来，同时倒逼“花钱”的相关方面，改变以往重投入轻管理、重支出轻绩效的习惯做法，确保每笔资金都花得有理有据，都用出应有的效果。

    二、近年来，中央财政所作的积极探索和实践，为支持人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展奠定了基础

    近年来，财政部高度重视服务人大预算监督工作，特别是党的十八届三中全会以来，对照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，不断深化改革，完善体制机制，同时努力做好服务人大预算审查监督工作，在接受监督、服务监督的过程中提高预算编制质量和预算管理水平。

    第一，贯彻党中央决策部署，加强预算和政策的衔接。研究编制年度预算时，将全面贯彻党的十九大精神作为预算安排的首要任务，支出预算和政策同党的十九大作出的战略部署反复对标对表。如，按照中央支持实体经济发展的精神，落实减税降费政策，合理确定收入预算增幅；根据党中央就各重要领域提出的重大方针政策和决策部署，增加对教育、科技、民生等重要领域和关键环节的预算安排，使年度预算安排充分体现中央经济工作意图和宏观调控导向。而人大常委会加强对这方面的监督，更有利于督促财政部门在编制预算时更好地落实党中央各项决策部署。财政部门有基础、更有责任按照人大的监督要求，进一步把对标对表的工作做好，在预算编制中体现党中央重大决策和国务院的工作部署。

    第二，严格贯彻落实预算法，夯实预算管理基础。近几年财政部门在这方面做了大量工作。在人大批准预算后，严格在规定时限内批复下达预算，加快代编预算下达和资金拨付，严控追加预算和资金调剂。在各级人大的监督下，无论是预算编制的科学性，还是预算下达的时效性都有提高。同时，强化预算执行分析，加大执行督查力度，采取通报、约谈等措施督促相关部门和地方加快执行，把资金尽快花到应该花的地方。完善转移支付制度，不断增加一般性转移支付规模，清理整合专项转移支付，促进地区间财力均衡，确保中央决策部署更好落实。对于推进这项改革，在预算编制、预算管理方面已经有了良好基础。

    第三，改进和细化预决算编报，以利人大预算审查监督。近年来，按照人大有关要求不断改进预决算报告编写，围绕贯彻落实党中央决策部署和全国人大及其常委会有关预算、决算决议，充实财政支出政策有关内容，取得了一定进步。特别是对于如何在预算执行中体现和落实人大决议，这几年做了一些尝试和改进。同时，预决算草案编制逐步完善，将中央本级支出细化编列到项或款，分地区、分项目编列转移支付预决算，并逐项说明专项转移支付的支出内容，增加基建支出预算安排的表格等，便于人大代表理解和监督。可以说在预决算编报方面已经有了一定的工作基础，下一步要对照改革要求，进一步细化完善，在人大监督下把预决算编制工作做得更好。

    第四，积极配合人大审议预决算。在预算审查前，向财政经济委员会预算审查小组、其他专门委员会委派的组成人员、部分人大代表通报年度预算编制情况，重点汇报预算安排和财政政策情况。“两会”期间，向人大代表全面系统介绍贯彻实施预算法、完善财政政策等工作进展。在全国人大财经委提出审查意见后，迅速认真研究，加大落实整改力度，对于人大代表提出的合理化意见建议，及时在政策研究和预算编制工作中予以采纳，提高支出政策科学性。近年来的进步和积累，为推进今天会议部署的这项改革提供了工作基础。财政部门将在前期工作基础上，按照这次会议部署，继续把这项改革落实好。

    第五，建立与人大代表的日常沟通汇报机制。2017年，财政部专门制定了《服务全国人大代表全国政协委员工作规则》，成立财政部服务代表委员工作领导小组及办公室，从制度和组织入手，提升服务代表工作的制度化规范化水平。按照部里统一部署，每年1-2月和7-8月分两次，赴各省份邀请人大代表进行集中座谈，走访民主党派、工商联。发挥各专员办会同地方财政厅局就近服务、联系人大代表的优势，及时掌握代表对预算编制、预算管理中的意见。这些工作现在已经作为制度固化下来，也为推进人大审查监督重点拓展改革奠定了基础。今天参会的地方财政厅局的同志一定要把本次会议的精神带回去，按照会议要求让这项改革在各地落地生根。

    三、把握工作重点，服务和保障好人大预算审查监督向支出预算和政策拓展的要求

    第一，全面准确向人大汇报支出预算和政策情况。近年来相关工作已取得一定进步，但是深度和重点把握得还不够，需要继续完善。要进一步改进预决算报告草案编制，重点反映贯彻落实党和国家重大方针政策及决策部署情况、重大支出政策安排、重点支出和重大投资项目资金的使用及绩效情况等。增加对专有名词、数据口径等的注解说明，尽量采取图文并茂的展示方式，增强预算报告草案的可读性、可审性。

    第二，继续调整优化支出结构。如何在保重点的同时牢固树立政府过“紧日子”思想，需要继续下功夫。要在人大监督的框架下，在编制预算草案和推动预算执行的过程中，体现好这项改革关于聚焦重点的要求，集中财力支持中央提出的打好三大“攻坚战”、深化供给侧结构性改革、实施创新驱动发展战略、乡村振兴战略等重大战略和重点任务等。要关注这些支出保障好没有，其他该控的支出控住没有。调整支出结构是人大监督预算编制和执行的重点，因此也要作为财政部门着力的重点。要完善重点支出保障机制，清理规范重点支出挂钩事项，对重点支出根据需要和可能统筹安排；规范过高承诺、过度保障等不可持续支出，打破项目支出固化僵化、只增不减的格局。

    第三，加强重点支出和重大投资项目预算管理。督促有关部门健全重大项目决策机制，严格履行审批核准程序，依照国家方针政策确定重点支出项目的轻重缓急。推进项目库建设，将政策研究、方案论证、行政决策等作为项目入库的先决条件，加强项目支出与国家发展需要的衔接。强化重大项目论证评审，有针对性地选择一些重大项目进行评审，全面评估项目立项的必要性、方案的可行性和预算的合理性，将评审结果作为项目立项和预算安排的重要参考。对于人大审查监督更加关注支出预算和政策，各地方财政厅局都要做好准备。例如，在推进项目库建设过程中，完善项目库不再仅仅是简单的项目统计，还需要督促或配合有关部门共同做好很多工作。今后，人大将不仅审查预算是否平衡，还要审查项目安排合不合理，政策的研究、方案的论证、行政的决策都会成为人大监督的重点。因此，财政部门必须跟上并适应改革的步伐和要求，细化管理，把工作做得更实。

    第四，全面实施预算绩效管理。拓宽绩效管理范围，是下一步要做的一项重点工作。向全国人大报送绩效目标的工作要进一步完善和拓展。在拓宽范围的同时，财政部门要按照党的十九大精神，强化预算绩效目标管理，绩效目标不能为编而编，目标究竟合不合适，执行结果能不能达到目标效果，两年三年的目标需不需要修正，都要认真研究论证。要逐步将绩效管理覆盖所有财政资金；优化绩效目标设置，完善绩效目标随同预算批复下达机制；加强绩效评价结果应用，建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，对绩效好的政策和项目原则上要优先保障，对绩效一般的政策和项目要督促改进，对交叉重复和碎片化的政策和项目要予以调整，对低效无效资金要予以削减或取消。

    接受人大依法监督，是一项重要的政治任务，服务人大预算审查监督工作永远在路上。财政部门要不断完善工作机制，强化制度约束，丰富方式方法，提高服务人大水平。重点要抓好以下几方面工作：

    一是严格履行预决算编报程序。对于预算编报，要督促部门按照编制程序，科学编制基本支出和项目支出预算方案，细化预算编报说明。在统筹平衡预算需求基础上，科学编制预算草案，按程序由政府提请同级人大审查批准。在预算草案编制过程中和提交审查前，要将年度预算编制情况向人大有关方面进行汇报，结合意见建议修改完善。对于决算编报，要指导部门准确填报决算数据，同时加强审核，特别是对政策落实和绩效目标落实的审核，这是接受人大依法监督非常重要的基础和载体。要继续在预决算编报的程序和科学性方面下功夫，进一步方便和服务人大监督。

    二是细化重点支出和重大项目预算。对于部门预算，要将部门取得的各项收入全部纳入预算，全面接受人大审查监督；逐步增加报送审议的重点项目数量，细化反映重大项目的立项依据、实施主体、实施方案、实施周期、预算安排及支出绩效等情况。通过提供整个链条的情况，便于人大监督。对于转移支付预算，要进一步细化预决算编制，翔实反映有关支出的政策依据、支出方向、分配办法、绩效目标、实施效果等情况。逐步扩大重点支出和重大项目绩效目标、绩效评价结果随预决算报告提交人大审查的范围。工作要有序、合理，要重点突出、稳步推进。

    三是落实人大预决算决议。要将人大及其常委会有关预决算决议作为制定支出政策、分配财政资金、完善管理措施的重要依据。能够立即到位的，要马上落实；一时难以到位的，要通过深化改革积极推动整改，并向人大说明原因。涉及多个部门的事项，要加强协同配合，形成工作合力，提高整改效果。

    四是进一步完善与人大代表的日常沟通机制。要进一步畅通人大代表反映意见建议的渠道，在预算执行中配合人大代表监督，及时答复人大代表提出的问题，并将人大代表提出的意见建议尽可能在日常工作中吸收采纳。积极参加人大有关方面组织的座谈会、通报会，协助人大做好重大事项或特定问题的调查，认真听取人大代表、社会各界的意见建议。对于重大决策或者重点支出，不仅要在人大审查的时候汇报相关内容和背景，而且要在人大平时调研的过程中，尽可能提供详细的资料，能够上门汇报的尽可能上门汇报。各地方财政厅局一定要重视日常沟通，改进方式方法，加强与地方人大财经委、常委会预工委的联系。

    五是继续推进人大预算联网监督。人大预算联网监督是全国人大常委会明确要求的一项非常重要的工作。从去年起，全国人大常委会预算工委和财政部积极推进。目前中央层面已经建立起来，各地也在总结先进省市经验的基础上稳步推进。这次会议部署的人大预算审查监督重点拓展改革，一项重要内容就是要为人大监督提供便利，保障代表能够掌握翔实的资料，能够了解相关文件和办法。预算联网监督正是一个有效载体，为人大依法监督、有效监督提供技术支撑。做实这项工作，将有利于推动预算审查监督重点拓展。地方财政厅局要按照工作要求和本地实际，健全工作机制，明确目标和步骤、路线图和时间表，推进人大预算联网监督信息系统建设，加强与人大有关方面的沟通配合，同时抓好对市、县财政部门相关工作的督促和指导，规范有序推进人大预算联网监督工作。

    人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，是新形势下依法加强和改进人大预算审查监督工作的内在要求，更是加快建立现代财政制度和加强预算管理的重要抓手。各级财政部门要认真贯彻好本次会议精神，学习和领会好栗战书委员长的重要批示和王晨副委员长重要讲话精神，按照中办《指导意见》明确的工作目标，主动配合同级人大有关方面，扎实推进工作，自觉接受人大监督，实现人大预算审查监督与财政预算管理的互促互进，推动财政工作迈上新台阶。