关于人大预算审查监督重点拓展改革工作
贯彻落实情况的汇报
河南省财政厅
今年以来，我厅积极贯彻落实中央《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《指导意见》）各项要求，深入推进财税体制改革，主动适应人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的重大变化，规范财政收支管理，强化预算约束，防范财政风险，切实提高财政资金效益，不断提升财政预算管理的科学化、规范化、法治化水平。现将有关情况汇报如下。
一、贯彻落实中央文件精神情况
（一）深入学习文件精神
一是领导高度重视。《指导意见》印发后，省领导立即做出批示，要求省人大常委会、省政府按照要求做好贯彻落实工作，同时明确省人大财经委、省人大常委会财经预算工委、省财政厅、省审计厅等部门结合我省实际提出具体实施意见，报省委审定。二是迅速组织学习。我厅高度重视人大预算审查监督重点拓展改革工作，按照省委、省政府要求，专门召开厅党组会学习文件精神，并积极组织厅内处室相关人员学习文件内容，深化对政府预算定位、支出政策和支出预算内涵的认识和理解，扎实做好《指导意见》的贯彻落实工作，确保改革举措落地实施、取得成效。三是配合省人大做好贯彻落实工作。我厅积极配合省人大常委会财经预算工委研究制定我省贯彻实施意见，同时在配合研究修订《河南省预算审查监督条例》时，将《指导意见》要求融入到条例相关条款中。
（二）研究制定具体落实措施
1.改进预决算报告编报内容。按照《指导意见》明确的人大预算审查监督重点，我省在编制2017年省级财政决算草案和2019年预算时认真落实相关要求，围绕支出预算的总量和结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务、政府收入预算等六个方面内容，夯实财政预算基础管理，不断提高预算安排的科学性、有效性和可执行性；同时，积极改进预决算报告编报工作，预决算报告重点报告贯彻落实党中央和省委重大方针政策和决策部署情况，重大支出政策和税收政策调整变化情况，收支安排、债务规模等财政总量政策与国家及我省区域内年度经济社会发展目标、宏观调控要求一致性情况，重大投资项目的安排和实施情况等。
2.细化支出预决算草案内容。按照《指导意见》要求将支出预算草案重点调整为报告预算安排的政策依据、标准、支出方向、绩效目标等情况，支出决算重点报告支出预算调整情况、支出完成预算情况、资金使用绩效评价结果等内容，并列示重大政府投资计划和重大投资项目表。同时，完善和丰富政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算编报内容，在保持预算报告、预算草案纸质文件提供基础上，逐步以电子化方式提供有关预决算内容，方便人大审查监督。
3.完善建立预算编制安排机制。在编制以后年度预算时，我省计划通过召开座谈会、通报会等多种形式，认真听取人大财经委和其他专门委员会、部分人大代表、专家智库等社会各界意见和建议；对事关全省区域内经济社会发展全局、涉及群众切身利益的重大财税政策，在政策出台前向省人大常委会报告；预算执行中出台增加收入或者支出、减少收入的政策措施时，严格落实预算法规定，依法编制调整预算报省人大常委会审查批准。
4.配合做好人大预算联网监督工作。利用预算联网平台，丰富平台内容和范围，实现预算审查监督信息化和网络化，进一步提升审查监督内容的翔实性和时效性，增强审查监督工作的针对性和有效性。
二、加快预算制度建设情况
（一）规范预算编制管理
1.加强全口径预算管理。一是健全完善由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算组成的统筹管理、分工明确的政府预算体系，将政府所有收入和支出全部纳入预算管理，围绕党委、政府重点工作部署，通过预算编制形成资金合力，增强政府统筹调控能力。二是按照国家部署，将部分政府性基金收支由政府性基金预算转列一般公共预算，健全一般公共预算与政府性基金预算统筹安排机制，对确需安排的项目，同等条件下优先使用政府性基金预算安排，暂时难以在政府性基金预算安排的，调入一般公共预算统筹安排；取消城市维护建设税、排污费、“两权”价款、矿产资源补偿费等专款专用规定，提高预算统筹安排能力。三是加大国有资本经营预算统筹力度，近年来省级国有资本经营预算每年调入一般公共预算2亿元，调入比例稳定在40%左右，剩余资金主要用于解决国有企业历史预留问题及相关改革成本支出、政策性补贴和资本金注入等方面。
2.实施中期财政规划管理。在全国率先探索实施中期财政规划管理，分析预测未来三年重大财政收支情况，对规划期内重大改革、重要政策和重大项目，制定政策目标和运行机制，强化财政规划对年度预算的约束，顺利编制了省级财政规划；之后又重点在完善规划编制程序、夯实基础管理工作、推进预算绩效管理、巩固预算细化成果等方面进一步深化了改革，经过几年来的积极实践，已初步建立了中期财政规划管理的基本框架和运行机制，取得了较好的改革成效。同时，为推动市县财政部门实施中期财政规划管理，呈请省政府印发《关于推动市县政府实行中期财政规划管理的意见》（豫政办〔2016〕161号），明确了市县推进改革的总体要求、编制内容、关键环节、编制主体和程序等事项，要求各省辖市从编制2017年预算起全面启动本级财政规划编制工作，从编制2018年预算起各县（市、区）全面实行中期财政规划管理，形成省市县共同推进改革的良好氛围。
（二）加强预算执行管理
1.加快预算批复下达。一是强化部门预算执行主体责任。督促省直部门切实履行预算执行主体责任，全面排查分析制约预算执行的关键环节和主要因素，研究提出改进措施，列出工作计划，建立工作台账，明确内部责任分工，抓好预算执行各项管理工作。同时，加强对所属预算单位预算执行的指导，督促基层预算单位及时、规范办理资金支付，切实提高财政资金使用效益，对所属预算单位预算执行进度低于平均进度且无正当理由的，相应核减其下一年该单位项目经费。二是加快预算资金下达。督促部门提前谋划，及早着手拟定分月资金支付计划，认真做好预算执行前各项前期准备，涉及政府采购项目提前着手办理政府采购和招投标程序，跨年度实施项目按“一次招标、分次拨付”方式进行管理，及时办理资金支付，尽快发挥财政资金使用效益。要求各部门年初预算安排的本级项目支出原则上上半年完成60%以上，9月底完成80%以上，10月底完成调整预算的85%以上；收到的中央专项转移支付要在接到文件后30日内下达；除救灾、预留项目配套外，部门预算本级待分资金原则上于6月30日前分配到具体可执行单位和具体项目，逾期未分配的，由省财政收回统筹使用。
2. 加大财政存量资金盘活力度。一是加快部门结转资金支付进度。要求各部门采取有效措施抓好部门结转资金支付进度，原则上各部门上年结转资金6月底要支付70%以上，7月底达到80%以上，8月底达到90%以上，9月底支付完毕。9月底未支付完毕的，由省财政收回统筹用于亟需的关键领域。二是建立收回资金再安排约束机制。对于以前年度已收回的项目资金，如需再支出的，要求单位优先通过统筹年度预算资金、部门结转资金、单位原有账户存量资金等渠道解决；确实难以解决的，且当年预算执行进度高于序时进度，可按追加程序申请省财政再安排，但再安排资金必须当年支付完毕；重大建设项目资金被收回，如因工程建设需要需重新安排资金的，要求相关部门向省政府进行专题报告，待省政府批准后，省财政再安排资金。
3.严格支出预算约束。一是严格预算执行管理。年度预算批复后，要求各部门严格按照规定的项目和用途使用，不得随意变更，确需调整预算的，严格按程序进行报批；年度预算执行中，因工作任务增加或调整需新增支出的，由单位统筹年初预算、上年结转资金和单位原有账户存量资金解决，一般不追加预算。对因个别特殊情况需追加预算的，相关部门应严格遵守先有预算后有支出的要求，先按程序提供申请经费的依据、工作实施方案、明细经费预算等，经省政府批准安排预算后再组织实施，凡未履行事前报批程序的，原则上不安排经费。除基本支出外，凡部门有超期未分配下达资金且其预算执行进度低于序时进度的，预算执行中省财政原则上不办理部门提出的资金追加申请，所需资金统一由单位通过统筹当年预算和以前年度存量资金解决。二是严格控制预算调剂。要求预算执行中各单位确需调整或追加事项最迟于10月底前提出申请，省财政在11月底前审核办理完毕，12月份原则上不再办理预算调整或追加事项；各部门预算调剂规模原则上不得超过年初预算的20%。凡未在规定时间内提出申请的，省财政原则上不再受理；确需安排的支出在编制下年度预算时统筹考虑。
4.建立资金提前细化机制。积极推动部门加快转变预算惯性思维和传统理念，调整支出预算管理方式，促进预算管理方式“五个转变”，不断提高年初预算到位率，大幅度减少预算执行中二次分配规模。据统计，2018年省级一般公共预算支出950亿元中，年初已细化到具体单位和市县的资金共796.4亿元，细化率为83.8%；政府性基金预算细化率达94.5%。对于已细化用于市县的转移支付资金，明确要求要连同中央提前下达资金按规定时间提前下达，下达金额不低于总额的80%；对于细化用于省级单位的资金，随同年初预算一并批复到具体项目承担单位；除提前下达资金外，其余细化到市县的转移支付资金要在预算法规定时限内下达，逾期未下达的，由我厅统一下达，切实巩固预算细化成果。
（三）完善财政资金管理
1.加强财政专项资金管理。一是呈请省政府出台《河南省省级财政专项资金管理办法》，对专项资金的设立调整和撤销、预算编制和执行、绩效管理、监督检查等方面内容进行了规范，明确了专项资金管理应遵循的基本准则，为规范专项资金管理提供了制度保障。二是加大专项资金整合力度。经过连续几年的努力，省级专项资金数量由最初的395项减少到2018年的110项，压减幅度达到72%。严格限制部门管理的专项资金个数，要求每个部门专项资金数量原则上不超过5个，项级科目下一般不再拆分为不同的专项资金；部门一般性项目支出原则上按支出经济分类款级科目编报，解决“部门资金处室化”问题，为单位加强资金统筹提供条件。三是逐项制定资金管理办法。在省级财政专项资金管理办法的基础上，我厅积极会同有关部门按照“先定办法、再分资金”原则，逐项建立健全各专项资金具体管理办法。对于原资金管理办法不符合要求的限期修订完善，未出台办法的抓紧研究制定，一个专项有多个资金管理办法的整合归并，做到每个专项有且只有一个资金管理办法，实现分配主体明确、分配办法统一、申报程序统一。四是完善专项资金基础管理。要求各部门全面梳理排查现有专项资金，完善专项资金设置思路，建立“部门职责-工作活动-预算项目”的对应关系，其中：部门职责是机构编制部门核定部门的职能和应履行的主要责任，工作活动是部门履行某项职责所采取的工作举措，预算项目是支撑某项工作活动开展的具体支出事项。所有预算项目均应在部门职责和工作活动下编列，工作活动须与部门职责相关，预算项目须与工作活动相关，清理整合与工作活动无关的预算项目，调整优化专项资金支持方向，形成部门职责引领专项资金安排的良好导向。
2.调整部分支出安排办法。一是调整重点支出安排办法。调整重点支出预算编制方法，其支出规模安排不再与财政收入增幅挂钩，统一根据保障内容统筹安排，优先保障。根据中央文件精神及我省实际，呈请省委办公厅、省政府办公厅印发《关于清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项有关问题的通知》，对支出挂钩事项进一步清理规范，切实提高预算支出统筹安排能力。二是加强一般性支出管理。将省级项目支出分为一般性项目支出和专项资金，根据各自特点和功能定位分别采取不同管理方式，将支出预算安排与预算绩效、支出进度、监督检查结果等挂钩；单列“三公”经费、会议费、培训费等厉行节约类支出预算，加强预算编制与预算执行的衔接，严格控制一般性支出（基本支出和一般性项目支出）增长，提高对公共领域和公共服务的保障能力，确保机构运转、人员工资发放和重点民生需要。三是规范转移支付管理。加快构建科学规范的转移支付制度体系，严格区分省本级支出和对市县转移支付支出，除应急、救济类项目外，明确要求预算执行中预算级次原则上不得调整；省级一般不安排资金规模在500万元以下的专项转移支付项目；除中央和省委省政府有明确规定外，明确要求省对市县专项转移支付不得用于财政补助单位人员经费和运转经费，也不得从中安排省级业务主管部门工作经费；清理取消省对市县琐碎零散、“撒胡椒面”的转移支付项目，逐步建立以因素法分配为主、项目法分配为辅的省对市县专项转移支付分配格局；探索实行“大专项+任务清单”管理模式，逐步提高省对市县一般性转移支付占比，加大对专项转移支付切块下达市县比重，发挥市县政府贴近基层的优势，增强其统筹能力。
（四）构建全过程绩效管理体系
1.加强预算绩效顶层设计。认真贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，按照构建“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系要求，研究出台预算绩效制度管理体系，健全全过程预算绩效管理机制，规范绩效管理各环节操作程序、步骤及责任分工，为全面实施预算绩效管理奠定制度基础。
2.继续拓展绩效管理覆盖范围。将现行四本预算全部纳入绩效管理范围，紧紧围绕提升财政资金使用效益，将绩效理念和方法融入预算编制、执行和结果全过程。实施部门整体绩效预算改革试点，围绕部门职责和事业发展规划，以预算资金为主线，从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，全面衡量部门整体及核心业务实施效果，推动提高部门整体绩效水平。
3.全面实施绩效评价。建立资金使用单位自评、主管部门绩效评价和财政再评价机制，其中：单位自评覆盖到所有财政支出，要求主管部门绩效评价每年至少覆盖其支出的1/3，财政部门再评价每年至少覆盖1/3的部门，重点关注重大财政支出政策评价。各类即将到期的财政支出政策，如需延续的，原则上须先进行财政绩效评价，再根据评价结果等统筹考虑是否延续。
4.强化绩效运行监控。依托预算执行系统和绩效管理信息系统，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题及时纠正，确保绩效目标按期保质实现；建立重大政策、项目及转移支付绩效跟踪机制，对问题严重的暂缓或停止预算拨款。
5.加强绩效评价结果运用。将绩效评价结果作为政策调整、改进管理和预算安排的重要依据，对绩效好的政策和项目原则上优先保障，对绩效差的政策、项目督促改进，对低效无效的坚决取消，对交叉重复和碎片化的政策、项目予以调整。
三、存在问题及建议
（一）存在问题。一是《指导意见》印发后，国家尚未出台配套文件，也未组织专门培训班传达学习文件精神，在实际执行中对于部分要求如何落实各方看法不一，执行尺度存在差别，不利于提高文件执行的严格性和一致性；二是《指导意见》提出的部分要求较为严格，如审查重点支出与重大投资项目等，由于需要相关部门的支持和配合，在实际执行中落实难度较大。
（二）工作建议。一是建议国家尽快出台《指导意见》的配套文件，细化相关报告内容和工作措施，严格部门责任分工，提高各地贯彻执行相关要求的规范性和一致性，形成工作推进合力；二是建议中央结合实际需要，适时对各地进行培训，明确统一要求，总结推广先进做法和经验，便于指导各地做好相关工作。
尽管今年以来我省在贯彻落实《指导意见》方面做了一些工作，但我们也清醒地认识到，当前财政预算管理中仍存在预算编制质量不优、预决算草案细化程度不够、预算绩效管理不到位等诸多问题，与《指导意见》提出的要求及加快构建现代财政制度尚有一定差距。下一步，我们将在全国人大财经委和财政部的指导下，贯彻落实好《指导意见》，深入推进财税体制改革，不断提高财政预算管理水平，促进财政资源优化配置，更好地推动我省经济社会持续健康发展。
以上汇报，不妥之处，请批评指正。
